Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации

Стрельников Владилен Владимирович

§ 1.2. Понятие и сущность службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации

Большинство проблем в современной России берут свое начало в некачественном функционировании государственного аппарата, ненадлежащем и безграмотном выполнении служащими всех категорий своих должностных обязанностей. Поэтому первостепенной задачей является определение всех признаков работоспособности государственных органов, создание условий и стимулов для качественного выполнения должностными лицами возложенных на них государственных полномочий, изучения путей совершенствования служебно-правовых отношений. В связи с этим важной научной и практической проблемой в настоящее время является формирование в прокуратуре как в особом государственном органе компетентного прокурорско-следственного аппарата, организация его эффективного функционирования.

В 90-х годах прошлого столетия распространилось мнение, «…что в жизни бюрократов нет никакого смысла, она почти целиком построена на потребительстве и на создании помех в жизни активных людей». [47] А.А. Гришковец называл советскую государственную службу «исполкомовско-министерской службой». [48] Подобное свидетельствует о негативном отношении к службе в недалеком прошлом, несомненно, некоторые подобные

черты присутствовали и в службе в органах прокуратуры.

47

См.: Демин А.А. Государственная служба. М. 2004. С. 1.

48

См.: Гришковец А.А. Право государственного служащего на продвижение по службе. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.; МГЮА, 1997. С. 7.

Рассмотрение службы сегодня невозможно без исследования ее теоретико-правовых основ.

Так, толковый словарь Ожегова С.И. определяет понятие «служить» как делать что-нибудь, для кого-чего-нибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, работать в пользу чего-нибудь». [49]

В современной юриспруденции к изучению этого вопроса в теоретическом плане обращаются прежде всего ученые-административисты, рассматривая, в целом, в качестве служебной такую социально-значимую деятельность, которая выражает непосредственную связь с конкретным человеком, направлена к его пользе и с его ведома. [50] В. М. Манохин дает следующую дефиницию: это профессиональная деятельность определенного контингента лиц – служащих – по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур. [51] Будучи представителем науки административного права, В. М. Манохин настаивает на формировании в России особой отрасли законодательства – законодательства о службе, высказывается о необходимости разработки служебного права. [52]

49

Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1952. С. 675.

50

См.: Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе // Государство и право. 1997. № 9. С. 7–8; Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А., Российское административное право. М., 1996. С. 101.

51

См.: Манохин В.М. Служба и служащие в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 9.

52

См.: Манохин В.М. Там же, С. 74–103.

Необходимо отметить, что о важности института государственной службы свидетельствует значительное количество научных работ, в которых раскрыты ее административно-правовые, социальные и психологические аспекты. [53]

Термин «государственная служба» имеет много значений, как в социальном, так и правовом плане. По мнению видного русского государствоведа Н.М. Коркунова, службой государству в широком смысле слова можно назвать всякую деятельность на пользу государству. Конкретизируя свою позицию, он определял государственную службу как особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности. [54] С развитием в нашем обществе юридических наук ее содержание существенно менялось. В настоящее время в отечественном правоведении специалисты отказались от понимания государственной службы, как деятельности лиц, занимающихся исключительно интеллектуальным трудом в противоположность к труду физическому, труду рабочих. [55] Государственная служба чаще всего рассматривается ныне как деятельность определенной категории служащих в органе государственной власти на профессиональной основе, выражающей систему отношений, складывающихся при осуществлении ими полномочий государственных органов. [56] Более сокращенное определение предлагает И.А. Василенко – под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. [57]

53

См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. М., 1996; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002; Демин А.А. Государственная служба. М., 2004; Котарбинский Т.В. Трактат о хорошей работе. М., 1975; Государственная служба //Под ред. А. В. Оболонского. М., 1999; Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966; Настольная книга государственного служащего. Отв. ред. В.И. Шкатулла. М., 1999; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996. и др.

54

См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.1. СПб., 1892. С. 271.

55

См. например: Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы Российского права. М., 1997. С. 175; Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право РФ. М., 1996. С. 173–174.

56

См. например: Советское право//Под ред. В. В. Ермакова, А.И. Михайлова. М., 1988. С. 67; Овсянко Д. М. Административное право. М., 1995. С. 48.; Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 307.

57

См.: Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. М., 2005. С. 179.

Н.М. Конин отмечает, что государственная служба как социальная и государственно-правовая категория представляет собой сложное общественное явление. Ее необходимо рассматривать как организационный и правовой институт. Как организационный институт она тесно связана с организацией государственной деятельности и является ее элементом. Государственная организация выполнения стоящих перед государством задач и осуществления ими функций включает в себя несколько этапов: во-первых, государство в

лице своих высших органов государственной власти устанавливает и закрепляет в своей Конституции основные звенья государственного механизма, специализирующиеся на определенных видах властной государственной деятельности (представительная, законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть, различные виды общегосударственной контрольно-надзорной власти); во-вторых, определяет систему органов в каждом из звеньев государственного механизма; в-третьих, формирует (создает) каждый конкретный орган во всех звеньях системы государственного механизма и, наконец, в четвертых, организует работу личного состава – служащих всех органов государственного аппарата. Как правовой институт, государственная служба включает совокупность правовых норм, регулирующих однородный круг общественных отношений по государственной организации и практическому осуществлению служебных полномочий. [58]

58

См.: Конин Н.М. Административное право России М., 2006. С. 104–106.

Представляет интерес мнение А.Ф. Ноздрачева, который определяет государственную службу как установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени. [59]

В научной литературе имеются различные классификации государственной службы, при этом служба в прокуратуре выделяется отдельно. Так, в соответствие с конституционно-правовым принципом разделения властей государственная служба может быть подразделена на службу в органах представительной, исполнительной и судебной власти. Известный ученый-административист Ю.Н. Старилов полагает, что за этими рамками остается служба как профессиональная деятельность в органах прокуратуры, которая также должна быть (и является по существу) государственной. Если следовать логике законодателя, то прокуроры – это «другие» лица, непосредственно исполняющие полномочия государственных органов и занимающие государственные должности категории «А». Сотрудники прокуратуры (помощники прокурора, следователи) могут быть отнесены к лицам, замещающим государственные должности государственной службы категорий «Б» и «В». [60]

59

См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999. С. 14.

60

См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. М., 1996. С.39.

Н.М. Конин предлагает ее разделение по сферам, отраслям, и видам государственной деятельности, выделяя при этом военную службу, службу в органах внутренних дел, государственную налоговую службу, службу в таможенных органах, службу в органах и учреждениях прокуратуры, службу судебных приставов, служебную деятельность государственных нотариусов и служебную деятельность аудиторов счетной палаты. [61] На наш взгляд, перечень приведенных автором видов федеральной государственной службы является неполным, данная классификация не охватывает всего многообразия государственных органов. За ее рамками остается федеральная антимонопольная служба, федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, федеральная служба в Роснауке, и многие другие виды.

61

См.: Конин Н.М. Российское административное право. Саратов, СГАП, 2001. С. 203–204.

Более удачной представляется позиция В.М. Манохина, который выделяет следующие виды государственной службы:

– федеральная государственная служба в Администрации Президента РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания – службу в аппарате высшей, законодательной государственной власти;

– федеральная государственная служба в системе исполнительной центральной государственной власти – в аппаратах Правительства, федеральных министерств и ведомств;

– федеральная государственная служба всех судов, составляющих судебную систему Российской Федерации;

– федеральная государственная служба в системе органов прокуратуры РФ;

– федеральная государственная служба в аппарате государственных контрольных органов – Счетной палаты Федерального Собрания, Контрольного управления администрации Президента РФ, других государственных контрольных органов. [62]

В юридической литературе высказывается мнение о необходимости дифференциации федеральной государственной службы на федеральную государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. [63] В соответствие со статьей 2 Федерального Закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [64] система государственной службы включает в себя такие виды государственной службы как государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба.

62

См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 196–197.

63

См.: Административное право Российской Федерации// Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2005. С. 194.

64

СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

Как отмечает Н.М. Конин, государственная служба представляет собой межотраслевой институт, охватывающий нормы многих отраслей права: административного, финансового гражданского, трудового и даже уголовного. Однако, в большей своей организационной части служба есть важнейший административно-правовой институт. [65]

Рассмотрение вопроса о службе в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации невозможно без установления места данного органа в системе государственных органов власти. От принадлежности к тем или иным органам зависит само содержание службы в них. Определение места органов прокуратуры в системе властных структур имеет решающее значение для перспектив развития и совершенствования служебно-правовых отношений. Выясним соотношение прокуратуры с конституционно установленным ветвями власти – законодательной, исполнительной и судебной.

65

См.: Конин Н.М. Административное право России. М., 2006. С. 106.