Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации
Шрифт:
Прокуратура и законодательная власть. Как отмечает М.С. Шалумов, законодательная ветвь государственной власти олицетворяет собой одно из величайших достижений общественного развития. Она является важнейшей формой представительной демократии. [66] В соответствии со статьей 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации сроком на пять лет. Государственная Дума не участвует в решении вопросов о назначении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора, отсутствует норма, устанавливающая подотчетность Генерального прокурора Думе. Статья 13 Закона устанавливает, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Федерации. Они подчинены и подотчетны Генеральному прокурору РФ и освобождаются им от занимаемой должности. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору Российской Федерации. Согласно статьи 17 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» руководитель прокурорской
66
См.: Шалумов М.С. Прокуратура в современном российском государстве. Кострома, 2001. С. 16. Подробнее о законодательной власти см. также: Комсомольский А. П., Новоселов В.Д. Становление правового государства в России. СПб., 1999. С. 66–90; Романов А.С. Проблемы реформирования государственных органов. М., 2006. С. 12–19.
В соответствие со статьей 12 указанного закона Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Этот доклад не представляет собой отчет о ее деятельности. Прокуратура не принимает законы, как уже отмечалось, она представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, которые осуществляют от имени Российской Федерации (а не от имени или по поручению Федерального Собрания либо Президента) надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ, независимо от каких-либо органов государственной власти, обеспечивая тем самым единство законности в масштабах всей страны. Федеральное Собрание не выбирает направление деятельности прокуратуры. Соблюдение Конституции и исполнение федеральных законов органами власти субъектов Федерации также входит в предмет прокурорского надзора. Генеральный прокурор издает приказы и распоряжения исключительно по вопросам деятельности возглавляемого органа.
Таким образом, на сегодняшний день отсутствуют какие-либо основания для выдвижения доводов о том, что прокуратура является элементом законодательной власти.
Прокуратура и исполнительная власть. В аспекте анализа можно отметить мнение И. А. Полянского, определяющего исполнительную власть как государственную власть, которая предполагает наличие особых звеньев государственного аппарата органов государственного управления общей компетенции, деятельность которых направлена на реализацию общих норм, установленных субъектами законодательной (представительной) власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни. [67] Административно-властный характер полномочий прокуроров при осуществлении надзорных функций в определенной мере способствует формированию у ряда ученых взгляда на прокуратуру как на орган исполнительной власти, который должен входить в ее структуру на правах самостоятельного ведомства либо в рамках министерства юстиции. В частности, Д. Д. Семенчуков отмечает, что прокуратура России в современный период имеет все признаки индивидуального органа исполнительной власти, начиная от организационной структуры построения и заканчивая реализацией властно-распорядительных полномочий. [68] По мнению Н.В. Федорова, в дореволюционной России и в большинстве зарубежных стран прокуратура была и является структурным элементом исполнительной власти. [69] М. С. Шалумов, не соглашаясь с ним, пишет, что в этих странах прокуратура выполняет преимущественно функцию уголовного преследования, выступает в качестве органа обвинительной власти, в то время как в Российской Федерации и ряде других стран основной функцией прокуратуры является надзор за законностью, в том числе и в деятельности исполнительных органов. Само количество стран, в которых прокуроры входят в систему министерства юстиции, нельзя отнести к большинству. Кроме того, в царской России вообще не существовало разделения властей, и прокуратура при министерстве юстиции выполняла роль «ока» самодержавия, соединявшего в себе все формы государственной власти. [70]
67
См.: Полянский И.А. Правовая природа исполнительной власти// Правоведение.1999. № 4. С. 27. Подробнее о законодательной власти см. также: Муромцев В.В. Президент и исполнительная власть. М., 2002. С. 22–26; Романов А.С. Проблемы реформирования государственных органов. М., 2006. С. 24–27.
68
См.: Семенчуков Д.Д. Прокуратура России вчера и сегодня. М., 2001. С. 122.
69
См.: Федоров Н.В. О судебной реформе в России // Государство и право. 1992. № 6. С.11.
70
См.: Шалумов М.С. Прокуратура в современном российском государстве. Кострома, 2001. С. 19–20.
Отнесение прокуратуры к исполнительной ветви государственной власти основывается, в ряде случаев, на расширительном толковании самого содержания понятия «исполнительная власть». К примеру, А.Ф. Малый круг органов, осуществляющих исполнительную власть, определяет так: «Органы государственной власти, не вошедшие в число субъектов, осуществляющих законодательную и судебную деятельность, могут быть отнесены к числу органов, исполняющих законы», то есть призванных исполнять законы или способствовать их исполнению. К последним автор относит избирательные комиссии, надзорные и контролирующие органы, организационно не входящие в систему органов исполнительной власти, поскольку «они наделяются не совпадающими по своему содержанию полномочиями, которые могут быть подразделены на президентские (президентская власть), правительственные (правительственная власть), надзорные (прокурорская власть), по формированию органов (избирательная власть) и т. д. Такой подход к пониманию содержания исполнительной власти снимает проблему поиска ответа на вопрос о месте, например, избирательных комиссий, органов прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации с точки зрения разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную». [71]
71
См.: Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория //Государство и право. 2001. № 3. С. 98–99.
Существует также взгляд на прокуратуру как на особый вид исполнительной власти. По мнению С.А. Осипяна, это «самостоятельная, не входящая в правительственную систему разновидность исполнительной власти, которая, взаимодействуя со всеми ветвями власти, осуществляет свои полномочия независимо от них». В то же время прокуратура и исполнительные органы, «в известной мере осуществляющие контрольную деятельность, в определенной мере логически связаны одной целью – обеспечения законности и правопорядка, борьбы с преступностью». Отсюда автор делает вывод о том, что прокуратура, «не являясь исполнительной властью в чистом виде, выступает вместе с этой властью как самостоятельный государственный механизм, обеспечивающий исполнение законов, принятых законодательной властью». [72]
72
См.:
На наш взгляд, приведенные выше точки зрения на прокуратуру как элемент или особый вид исполнительной власти представляются неверными, поскольку в соответствии со статьей 21 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти поднадзорны органам прокуратуры. Прокурорские работники не занимаются управлением государственными делами, не принимают никаких управленческих решений в отношение широкого круга лиц. Правоприменительная деятельность органов прокуратуры не является формой государственного управления. Следовательно, прокуратура не относится и не может быть отнесена к исполнительной власти.
Необходимо отметить, что в ноябре-декабре 1998 года и январе 1999 года по разработанной управлением правового обеспечения и согласованной с руководством Генеральной прокуратуры и НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ методике были изучены проблемы определения места прокуратуры в политической системе российского общества. В ходе исследования в 17-и субъектах РФ проведено анкетирование депутатов законодательных органов, глав администраций и работников администраций городов и районов, работников контрольных органов, судей, сотрудников МВД, ФСБ, работников таможенных органов, прокуратуры. Всего в анкетировании приняло участие 2456 респондентов, в том числе 719 работников прокуратуры, при этом 73 % опрошенных имели высшее юридическое образование. Оно проводилось на добровольной основе, по принципу анонимности заполнения опросного листа. Результаты исследования показали, что 13,8 % полностью поддержали мнение о том, что прокуратура является органом исполнительной власти, 17,6 % частично разделили это мнение, 62,4 % полностью не согласны с такой позицией. Работники прокуратуры высказались по этому вопросу следующим образом: «полностью не поддерживаю» – 78,7 %, только 6 % «полностью поддерживаю», 14,3 % – частично «за». [73]
73
См.: Бессарабов В. Место прокуратуры в государственном механизме современной России// Законность. 1999. № 10. С. 40.
Судебная власть и прокуратура. Единственная посвященная прокуратуре статья 129 Конституции находится в главе 7 «Судебная власть». Подобное содержит некий намек на место прокуратуры в системе органов государственной власти.
Как определяет В.А. Лазарева, «судебная власть есть исключительное правомочие специальных органов государства, состоящее в рассмотрении и разрешении в особой процессуальной форме социальных конфликтов правового характера». [74] Конституция устанавливает, что судебная власть реализуется в форме правосудия, которое осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (часть 1 статьи 11, части 1 и 2 статьи 118). Отсюда следует, что никакие другие государственные органы, кроме судов, не могут осуществлять судебную власть и, соответственно, составлять ее структурные элементы. Тем не менее, в юридической литературе высказывается и противоположная точка зрения. Так, В. Б. Алексеев и К. Е. Колибаб, полагая, что понятие судебной власти не ограничивается органами, осуществляющими правосудие, а включает и иные ее формы, такие, как прокуратура, отмечают при этом, что «полномочия прокуратуры во многом выходят за рамки судебной власти, но отделять ее от судебной власти, когда конкретными мерами прокуратуры обеспечивается восстановление законности и пресекаются нарушения правопорядка, было бы также неправильным». Авторы обосновывают идею о том, что прокуратура как универсальный орган государственного контроля обеспечивает реализацию соответствующих функций власти судебной, а вне прокурорского надзора эти функции вообще остались бы лишь благими пожеланиями и декларациями. Указанные ученые выделяют признаки, объединяющие прокуратуру и суд, такие как общность целей деятельности в судопроизводстве, взаимодополнение и взаимосвязь в процессе их деятельности и социальном предназначении в обеспечении законности и правопорядка, единство гарантий, обеспечивающих их самостоятельность и независимость при выполнении задач о защите интересов человека и гражданина. [75]
74
См.: Лазарева В.А. Судебная власть и уголовное судопроизводство//Государство и право. 2000. № 5. С. 53. О понятии и содержании судебной власти см. также: Петрухин И.Л. Проблема судебной власти в современной России// Государство и право. 2000. № 7. С. 15–21; Никеров Г.И. Судебная власть в правовом государстве (опыт сравнительного исследования) //Государство и право. 2001. № 3. С. 16–20.
75
См.: Алексеев В.Б., Колибаб К.Е. Процессуальный статус прокуратуры и судебная власть //Сб. Организация управления в органах прокуратуры. М., 1998. С. 95–96.
Однако, рассматривать прокуратуру в системе органов судебной власти, на наш взгляд, было бы неправильным. В компетенцию органов прокуратуры не входит назначение уголовного или административного наказания, прокурор является одним из инициаторов возбуждения судебных стадий уголовного, гражданского, арбитражного процесса. Участие прокурора в рассмотрении судом конкретных дел имеет своей конечной целью обеспечение прав и законных интересов отдельных граждан, а также интересов общества игосударства в целом, при этом прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе, а не от имени и по поручению судебных органов. В организационном плане органы прокуратуры не входят в систему судов или судебных департаментов, а прокуроры не подчинены и не подотчетны этим органам.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что органы прокуратуры не относятся к законодательной, исполнительной, судебной ветвям власти и представляют собой отдельно стоящий государственный орган, который имеет свои специфические цели и задачи, предназначение и организационную структуру.
Возможность существования наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти в качестве четвертой еще и контрольной (контрольно-надзорной) властирассматривалась В.Е. Чиркиным, который к носителям этой ветви государственной власти относит высшие органы государства особого рода, независимые в осуществлении своих функций, организационно обособленные, обладающие специфическими полномочиями и неограниченной сферой их применения. Органы контрольной власти занимаются расследованием, проверкой, изучением состояния дел, о результатах своей работы они докладывают другим органам государства, которые и принимают соответствующие меры к нарушителям. [76] Ю.В. Кореневский также высказался о том, что теоретически возможно выделение контрольной власти, не совпадающей с тремя традиционными, куда входила бы и прокуратура. [77]
76
См.: Чикрин В.Е. Контрольная власть//Государство и право. 1993. № 4. С. 11–17.
77
См.: Кореневский Ю.В. Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры // Государство и право. 1994. № 5. С. 26.