Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие
Шрифт:
Модель бюрократии, по А. Даунсу, группируется вокруг четырех моментов:
1) чего хотят бюрократы;
2) как функционируют правительственные ведомства;
3) какова внешняя среда функционирования ведомств;
4) каковы общие стратегии, которым следуют рациональные чиновники.
Бюрократы — прежде всего чиновники, которые постоянно работают к крупных организациях в условиях, когда их личный вклад в эффективность организации прямо не ощущается и не измеряется. Бюрократы, по мнению А. Даунса, в своих ролях — общественной и частной — одинаково рациональны в плане максимизации пользы, они оптимизируют затраты и прибыль.
Мотивы
К более широкой мотивации относятся: 1) личная лояльность, т. е. верность своему непосредственному коллективу, ведомству, правительству или нации; 2) самоотождествление с проводимыми программами, акциями;
3) гордость за умение, мастерство, связанные с результатами управленческого труда; 4) жажда служения общим интересам (это то, что чиновник считает нужным делать ему или ведомству для выполнения их общественной функции).
Во всех сферах, административной деятельности инструментальные мотивации отрицательно влияют на поведение бюрократии и проявляются в предвзятости. Во-первых, чиновники таким образом искажают информацию, предназначенную для вышестоящих инстанций, чтобы представить свою деятельность в наилучшем для себя свете; во-вторых, чиновники очень осторожно подходят к ответственным решениям, оценивая их с позиций, максимально соответствующих их личным интересам, и не акцентируя моменты, противоречащие этим интересам; в-третьих, если чиновник должен сделать выбор между той или иной политикой, он всегда выберет ту, конечный результат которой будет служить его интересам. Наконец, личные интересы чиновников оказывают сильное влияние на их стремление к поиску новых политических решений.
Комбинируя мотивации, А. Даунс выделяет пять типов личности чиновника, Два из которых сосредоточены на эгоистических (в узком смысле слова) мотивациях., а остальные сочетают личный интерес и альтруистические соображения.
1. Карьерист: чиновники этого типа стремятся максимально увеличить собственную власть, доход и престиж. Стремясь возобладать над старшими по рангу, они проводят радикальные перемены, укрепляющие их единоличную власть.
2. Активист: категория яиц, жаждущих влиться в более высокий уровень элиты.
3. Консерватор: тип чиновников, желающих сохранения ситуации. Они столь же эгоистичны, как и предыдущие типы, но предпочитают спокойную жизнь и безопасное, не осложненное риском будущее. Они максимизируют комфорт и спокойствие, а вот желание увеличить власть, доход и престиж для них второстепенно.
4. Фанатик: это смешанный тип чиновников, неукоснительно реализующих специфические программы, в которых они заинтересованы. Подобно карьеристам, фанатики с удовольствием используют все возможности радикальных перемен, которые усиливают ответственность и ресурсы ведомства ради следования «высокой» политике, но они не заинтересованы в том, чтобы эти расширенные функции или нормы стали внутренними, если таковые не авансируют программы, с которыми фанатики отождествляют себя.
5. Ходатай (адвокат): этот тип чиновников стремится к максимальной власти своего ведомства по общим и идеалистическим соображениям — исполнение своей миссии, долга перед населением. Чиновники
Наряду с А. Даунсом, одним из наиболее известных и значительных исследователей бюрократии является современный американский экономист У. Нисканен, который изучает феномен бюрократии с экономических позиций.
У. Нисканен разработал теорию бюрократического поведения, центральными положениями которой является стремление бюрократии к самоукрупнению, а в отношениях с правительством — к максимизации собственного бюджета. Эти два положения служат фундаментальными определениями бюрократического поведения.
Первое, что следует из модели У. Нисканена, касается природы равновесия отношений (интеракции) между спонсором и ведомством в бюджетном процессе и характеризуется двусторонней монополией: 1) монополия ведомства обусловлена его информационным преимуществом, по сравнению со спонсором; 2) монополия спонсора заключается в том, что в его руках сосредоточен основной ресурс функционирования ведомства — финансы.
Отождествив спонсора с правительством, нетрудно показать, что бюрократическое поведение порождает неэффективное распределение ресурсов общества. На вопрос о том, как исправить положение, У. Нисканен отвечает множеством предлагаемых им реформ ведомственной структуры, каждая из которых в конечном счете сводится к ликвидации информационного преимущества ведомства перед спонсором.
В сущности, идеи У. Нисканена и его последователей просты; они стремятся доказать, что ведущей линией поведения бюрократа является стремление к максимизации бюджета его организации или подразделения, поскольку это: а) обеспечивает больше работы для чиновников, улучшает перспективы служебной карьеры; б) увеличивает спрос на услуги бюрократов, а также создает благоприятную «карьерную ситуацию»; в) повышает престиж бюрократов и их возможности оказывать покровительство; г) дает больше возможностей для предоставления фондов «своим людям», а также для использования их в частных целях.
Относительное оттеснение бюрократии и одновременный выход на первый план рыночных механизмов в координации рабсилы ведомств повысит, как считает У. Нисканен, общественную эффективность их деятельности.
Бюрократия распространяет власть на своих клиентов и на политическую сферу. Последнее возможно потому, что реализация политических целей предполагает перевод их на язык управленческих решений, которым владеет только бюрократия, поскольку нужные для этого знания и техника — монополия бюрократии. Американский социолог Б. Петерс интерпретирует проведение общественной политики как интеракцию между политиками и чиновниками и выстраивает пять различных моделей их взаимодействия.
Первая — формальная юридическая модель, в которой роль государственного чиновника сводится к веберовской модели беспрекословного послушания указаниям политика.
Вторая модель предполагает, что чиновники и политики высокого ранга имеют одинаковые интересы и цели, главнейшие из которых — поддержание правления и бесперебойность функций исполнительных ветвей.
Третья, функциональная модель во многих отношениях повторяет вторую модель, но с одним отличием: функциональная модель обусловливает интеграцию политической и административной элиты не на всех уровнях правления, а только в русле функциональности.