Дефолт, которого могло не быть
Шрифт:
Советская система учета и отчетности существенно отличалась от современной концепции налогообложения предприятий. Налогоплательщики обязаны были вести учет по строго определенным правилам, и не имело значения, насколько точно он отражал их хозяйственную деятельность (особенно когда речь шла о предоставлении услуг). Поскольку ценообразование тогда целиком зависело от калькуляции себестоимости, то на нее и обращалось особое внимание. В результате создавалось положение, при котором у производителя, продающего товар по цене ниже себестоимости, эта отрицательная разница все равно облагалась налогом. Объяснялось это тем, что при советском режиме вообще не предусматривалась возможность продажи товаров по цене ниже себестоимости, как бы при этом ни менялся спрос или структура производственных затрат.
В административном плане, как и вообще во всех областях, связанных с использованием статистических данных, советская система предусматривала не приоритетный надзор за самыми крупными статьями, а механический подсчет общих итоговых сумм. В результате налоговики безуспешно пытались контролировать всех сразу вместо того чтобы тщательно отслеживать, скажем, 5% налогоплательщиков, но зато самых крупных, дающих основную массу налоговых поступлений. (Этот же недостаток был присущ и таможенной службе, и валютному контролю, и банковскому надзору.) В целом, под воздействием всех перечисленных факторов получалась налоговая система, управлять которой эффективно было просто невозможно. Многие из ее требований были просто не нужны, поскольку в рыночной экономике важен не объем, а стоимость, и управление предназначено не для контролирования, а для надзора.
Из-за этих особенностей системы складывался стереотип восприятия налогоплательщика как неисправимого жулика, ворующего у государства. Хотя самому налогоплательщику, возможно, просто некуда было деваться: соблюсти все нормативные требования он был не в состоянии, основные процедурные моменты не понимал и, к тому же, платил высокие штрафы за обыкновенные ошибки в подсчетах. Ему проще было перестать платить и уйти в теневой сектор, или прекратить инвестировать в производство, или попытаться решить проблемы, дав взятку. В силу этого налоговые сборы и падали, а система становилась все более и более коррумпированной.
Усугубляли проблему налоговых неплатежей два фактора, которые сами, в свою очередь, обусловливались отсутствием у государства достаточных средств, образуя своего рода порочный круг. Первый – это рэкет, или повсеместно существовавшие «крыши». Корни их появления вполне ясны. Заплатив налоги, налогоплательщик рассчитывает получить взамен от государства защиту и определенный набор услуг; если же у государства не хватает средств, умения и власти, чтобы их обеспечить, а уголовный элемент, наоборот, хорошо организован и способен поддерживать «порядок», то налогоплательщик предпочитает платить «налог» именно криминальным группировкам: их услуги – реальные. При этом налогоплательщик, естественно, отнюдь не склонен платить налоги дважды, и потому чем больше уходит «крышам», тем меньше достается государству и тем еще меньше его способность наладить предоставление реальных услуг.
Второй фактор, усугублявший проблему неплатежей в бюджет и одновременно ярко демонстрировавший коррумпированность и неэффективность экономики, – это неденежные формы взаиморасчетов. Как уже отмечалось, в результате снижения инфляции к середине 1990-х дала о себе дать слабость многих предприятий: они были не в состоянии произвести достаточно добавленной стоимости (а то и вовсе получали ее в отрицательном выражении), не находили достаточный спрос на свою продукцию, и движение наличности у них полностью нарушалось. Им ничего не оставалось как перейти на различные формы бартера. Одним из самых неприятных последствий этого становились задолженности по зарплатам и другие формы неплатежей.
При этом сам госаппарат, даже на федеральном уровне, подавал другим дурной пример. Не имея достаточных налоговых поступлений, он вместо оплаты за товары и услуги проводил разного рода взаимозачеты [97] . Со временем торговля зачетами превратилась в России в самостоятельный бизнес,
По этой причине все министры финансов, начиная с Бориса Федорова (1993 г.), фактически вынуждены были применять секвестр: Минфин просто не выделял средств для исполнения бюджетных расходов. В начале 1990-х гг. это было в какой-то степени правомерно, поскольку не было никакой ясности, что уже включено в бюджет, что утверждено, но еще в бюджете не прописано (особенно в случае с силовыми министерствами), а что – просто обещания профинансировать проект, которые нередко раздавали нуждающиеся в поддержке политики, в том числе и Ельцин. Со временем (и потом вплоть до 2001 года) положения, касающиеся секвестра, стали включать непосредственно в сам бюджет, указывая тем самым, что расходы не должны превышать имеющиеся реально финансовые ресурсы.
Трудность заключалась в том, что до создания системы казначейства (она была полностью введена только в 2002 году, после включения в нее силовых министерств) бюджетного контроля за распоряжением расходами не было [98] . Из-за этого даже при введении секвестра и ограничении наличного финансирования задолженность бюджета могла продолжать расти, что, в свою очередь, подталкивало к еще более широкому применению взаимозачетов.
Отсутствие эффективного контроля за бюджетными расходами причиняло российской налоговой системе ущерб, пожалуй, еще больший, чем все остальные упомянутые проблемы. Не имея казначейской системы, контролирующей распоряжение бюджетными расходами и фактические платежи, федеральное правительство просто не имело представления о том, каковы его и остальных органов власти бюджетные обязательства и на какие конкретно нужды оно отпускает средства. Государственные расходы выглядели как самый настоящий «черный ящик». При такой непрозрачности расходной части те, кто пользовался этим «черным ящиком» в собственных интересах, всячески старались сохранить все как есть. И поэтому к созданию федерального казначейства всерьез смогли приступить только в конце 1997 года [99] , несмотря на то, что во всем мире давно признано, что хотя бы базовая казначейская модель является неотъемлемой частью любого дееспособного госаппарата и России в этой области с первых же дней была предоставлена обширная двусторонняя и многосторонняя техническая помощь.
Быстрых решений всех этих проблем быть не могло, и потому МВФ и российские власти искали эти решения в среднесрочном плане. Но, естественно, и в текущем режиме надо было все равно хоть что-то предпринимать. Но что? Для МВФ это был вопрос принципиального значения, поскольку фонд в своей работе традиционно настаивает на конкретных мерах, способных дать просчитываемые и поддающиеся проверке результаты. Олег Вьюгин недавно в беседе высказался по этому поводу в том смысле, что МВФ настойчиво предлагал новые меры по увеличению доходов бюджета, в том числе и повышение налоговых ставок, даже тогда, когда уже было ясно, что в среднесрочном плане реформа будет идти в обратном направлении. По мнению Вьюгина, фонду, скорее всего, просто некуда было деваться, ведь ему нужно было ориентироваться на какой-то известный показатель, и потому данные о непрозрачных расходах (неизвестный показатель) не годились, полагаться с уверенностью можно было только на сведения о доходах, да и то лишь на поддающемся надзору федеральном уровне.
... И с банками
На рубеже 1997 года озабоченность вызывали еще два момента, относящиеся к области полномочий Центрального банка. Первый из них – лишь жалкое подобие банковской системы в тогдашней России. Систему составляли более 2000 учреждений, но в основном это были маленькие, так называемые «карманные» банки, исполнявшие, по сути, роль казначейского отдела при каком-нибудь предприятии. Многие из них смогли получить лицензию, в том числе на ведение валютных операций, воспользовавшись мягкостью нормативных требований, действовавших в начале 1990-х гг., и впоследствии занимались лишь проведением непрозрачных операций по поручениям своих владельцев [100] .