Деформация вертикали. От «анонимных империй» до антилобби
Шрифт:
Хотя самой мощной встряской для аграрной сферы Казахстана были земельные митинги 2016 года против принятия нового Земельного кодекса. Кстати, одним из требований митингующих была публикация полной информации о владельцах земельных участков сельскохозяйственного назначения. Как писал по этому поводу известный казахстанский бизнесмен Маргулан Сейсембаев на своей страничке в «Facebook»: «Все вы знаете, что основные, большие, плодородные и орошаемые земли в Казахстане принадлежат различным «большим» людям со связями. Поездите по районам, и вам местные жители расскажут, какому «карабасу барабасу» принадлежит та или иная земля. Что печально, большинство этих земель не обрабатывается… Особо хитрые латифундисты начали засевать поля как попало и чем попало. Далее оформляют посевы как нормальные и получают за это еще и субсидии от государства. Сам много раз видел такие поля. Они держат эти земли в спекулятивных целях, чтобы потом перепродать дороже, либо думают, что таким образом обеспечивают будущее своих детей. Это очень большая проблема… Я понимаю государство, которое хочет, чтобы все земли обрабатывались и использовались. Но приняв эту поправку в Земельный кодекс, государство даст таким «карабасам барабасам» только новые возможности зарабатывать, ничего не делая. Если государство хочет вовлечь в оборот земли сельхозназначения, нужно не иностранцев привлекать, а бороться с такими «карабасами барабасами» путем жесткого
138
Владимир Иванов. «Митинги пошли по земле. Эхо Атырау отразилось в Актобе и Семее». Деловая неделя. №: 15 (1186)
Под давлением общественного недовольства казахстанским властям пришлось наложить 5-летний мораторий на отдельные нормы в Земельный кодекс, в том числе запрет на приватизацию земель сельхозназначения резидентами Казахстана. Но есть риск того, что это не остановит аграрных лоббистов от попыток либо продавить выгодные для латифундистов условия работы в стране, либо сохранить их status quo.
Но смена игроков на этом поле еще не означает, что будут меняться сами правила игры, часть из которых всегда была скрыта от общественности. Более того, по мере увеличения присутствия иностранных инвесторов в сельском хозяйстве Казахстана, есть вероятность появления групп давления, которые буду защищать их интересы, даже если они будут идти в ущерб государственным.
Кстати, еще в начале 1995 года была создана Аграрная партия Казахстана, которая формально должна была активно защищать интересы казахстанских аграриев, больше выполняя роль «партии по интересам», что делало ее скорее лоббистской организацией, чем классической партией. Хотя, в отличие от той же России, где многие бизнес- структуры рассматривали партийный механизм как один из важных инструментов давления на власть, в Казахстане этот механизм больше играл вспомогательную роль, чем основную. В результате, в 2006 году, Аграрная партия Казахстана на своем седьмом, внеочередном съезде, проголосовала за слияние с пропрезидентской республиканской политической партией «Отан» наряду с партией «Асар» и «Гражданской партией Казахстана». На политическом поле осталась социал-демократическая партия «Ауыл», созданная в 2002 году также для защиты интересов сельчан. Но в 2015 году «Ауыл» поглотил «Партию патриотов Казахстана», что, впрочем, не избавило эту партию от роли статиста и партийной массовки на выборах. Не удивительно, что в том же 2015 году вдруг появились предложения создать новую Аграрную партию на базе республиканского общественного объединения «Союзов фермеров Казахстана». Как заявил вице-президент этого объединения Акжол Абдукалимов: «…депутатов мажилиса и других уровней избирают по партийным спискам, а в аграрном комитете мажилиса парламента нет ни одного фермера. В парламенте заседают в основном представители крупного сельского бизнеса, включая руководителей зерновых холдингов. И, естественно, они там отстаивают собственные интересы. А представителей мелкотоварного производства в виде крестьянских (фермерских) хозяйств, олицетворяющих сельское население, там никогда не было. Хотя сегодня на селе проживают и работают свыше 40% нашего народа. Именно эта большая часть нашего населения не имеет своих представителей в парламенте страны. Разве это нормально?» 139 . Но дальше слов дело не пошло. Новая Аграрная партия так и не появилась.
139
Аграрная партия в Казахстане будет создана в 2016 году. 07.04.2015. https://kapital.kz/gosudarstvo/39324/agrarnaya-partiya-v-kazahstane-budet-sozdana-v-2016-godu.html
4. Ведомственный лоббизм
Когда речь идет о «ведомственном лоббизме», здесь имеется в виду деятельность групп давления, представляющих те или иные звенья бюрократического аппарата. Как уже отмечалось ранее, после развала СССР, в наследство Казахстану осталось многое из того, что составляло когда-то единую административно-командную систему, а именно – мощный бюрократический аппарат со своими устоявшимися традициями и правилами аппаратных игр. Постсоветский номенклатурный аппарат перенес на суверенную почву независимого Казахстана все те болезни, которыми страдал государственно-управленческий истэблишмент бывшего Советского Союза. Здесь имеются в виду монополия на выражение «общенародного интереса», которым обладала советская партийная номенклатура, традиции закулисной негласной межгрупповой борьбы различных звеньев советского бюрократического аппарата за контроль над ресурсами и привилегиями, традиции политического остракизма над «проигравшими», которые стали составной частью казахстанской политической системы. На первоначальном этапе независимости Казахстана, по отношению к существующей структуре власти и раскладу сил между группами давления, действовавших в политической системе СССР, сильных изменений не произошло, лишь только формировалась новая форма внутренней структурированности бюрократического аппарата с учетом местной специфики и наличия параллельных центров власти.
В условиях экономического кризиса, спада политической активности масс усиление синдрома абсентеизма, а в связи с этим низкий уровень политической, правовой и гражданской культуры, который существовал в постсоветском Казахстане и препятствовал появлению осознанных, дифференцированных интересов в социальной среде – все это только способствовало усилению единственной силы, которая сохранила свою целостность, организованность и внутреннюю преемственность, то есть речь идет о бюрократическом аппарате. «… представители аппарата… почувствовали свою корпоративную самоценность и в условиях отсутствия четкой правовой инфраструктуры общества стали доминировать в качестве опоры политических решений и действий …Именно сила и власть аппарата, чиновничье-номенклатурного сословия – мощный потенциальный показатель «готовности» самой власти к тихому авторитарному перерождению» 140 .
140
Никовская Л.И. Демократические реформы и опасность правоэкстремистской альтернативы // Национальная электронная библиотека // http: www.nns.ru/analytdoc/sod13.html
При этом характерной чертой многих авторитарных систем действительно являются довольно сильные позиции у бюрократического аппарата. В Казахстане между его различными группами идет постоянная борьба
– доступ к главному центру принятия решений;
– доступ к процессу распределения разных ресурсов. Идет постоянная борьба за выживание в условиях сокращения кормовой базы, когда коррупционная рента уменьшается параллельно с появлением во власти более голодных и амбициозных игроков из «молодежи», стремящихся также взять эту ренту под контроль;
– доступ к кадровой политике, в том числе для сохранения своих позиций во время транзита власти и для расчистки площадки в преддверии этого транзита.
Что касается доступа к законотворческой деятельности, то, согласно статье 66 Конституции РК, правительство Республики Казахстан вносит в Мажилис (нижнюю палату парламента) проекты законов и обеспечивает исполнение законов. И ежегодная официальная статистика обычно указывает на то, что основная масса законопроектов, которая рассматривается нижней палатой парламента, разрабатывается и поступает из разных министерств, а не со стороны самих депутатов. Например, по итогам законотворческой деятельности 2017 года, председатель Мажилиса парламента РК Нурлан Нигматулин заявил следующее: «Нами с начала этой сессии принято в работу 80 законопроектов, из которых 42 рассмотрено и одобрено. Причем 12 законопроектов разработаны самими депутатами Мажилиса». 141 И существующий механизм законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан предоставляет прекрасную возможность для лоббистской деятельности практически на всех стадиях подготовки, рассмотрения и обсуждения любого казахстанского законопроекта как в рамках рабочих групп, которые создаются уполномоченным органом, так и в парламентских комитетах. Но вся проблема в том, что доступ к этому механизму не гарантирован для всех потенциальных его участников, даже если у них есть для этого намерения и желание.
141
Итоги года подвели в Мажилисе Парламента РК. 27.12.2017. http://24.kz/ru/news/policy/item/213172-itogi-goda-podveli-v-mazhilise-parlamenta-rk
В качестве примера можно привести интересную ситуацию, связанную с заседанием рабочих групп по разработке проекта Закона «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» и Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам адвокатской деятельности и юридической помощи» в 2017 году. Тогда Республиканская коллегия адвокатов поставила под сомнение легитимность деятельности указанной рабочей группы, подготовив письмо, которое хотелось бы привести в полном объеме:
«Данное приглашение на участие в рабочей группе датировано 11.06.2017 года, в то время как на указанную дату не имелось не только Концепции, но и наименования Закона в изложенной редакции. Концепция вместе с предварительным проектом Закона «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» впервые появилась 12.09.2017 года. В соответствии с подпунктом 7) пункта 2 Правил организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2016 года №907, создание рабочей группы по разработке проекта закона производится только в случае одобрения концепции проекта закона на заседании Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности. Поскольку заседания МВК на текущий момент не проведено, а концепция – не была одобрена, рабочая группа по разработке проекта закона не может быть создана и не может осуществлять свою деятельность на законном основании. В соответствии с подпунктом 8) пункта 2 указанных Правил рабочая группа должна заниматься разработкой проекта закона. Однако членам рабочей группы представлен проект Закона «Об адвокатской деятельности и юридической помощи», разработанный неизвестными лицами, не включенными в состав рабочей группы. В ходе встречи 12.09.2017 года с участием некоторых членов, включенных в список рабочей группы, разработки проекта закона не производилось, а производился обмен мнениями по отдельным положениям уже готового проекта. Указанный проект не был официально размещен для обсуждения на интернет-ресурсе «Открытых нормативно-правовых актов» и Министерства юстиции. Концепция Закона «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» с предварительным текстом проекта закона и Концепция сопутствующего Закона со сравнительной таблицей получены Республиканской коллегией адвокатов 12.09.2017 года. В соответствии с пунктом 12 вышеуказанных Правил у Республиканской коллегии адвокатов имеется 7 рабочих дней для предоставления своих замечаний и предложений, что и будет нами сделано. Согласно пункту 12 указанных Правил в случае, если предполагается разработка проекта закона в новой редакции, то в Министерство юстиции Республики Казахстан одновременно с проектом концепции вносится предварительный текст проекта закона в новой редакции. Указанная норма предусматривает два вида проектов: 1) предварительный проект закона в новой редакции, вносимый в Министерство юстиции одновременно с проектом концепции; 2) разрабатываемый рабочей группой проект закона. Озвученные замечания касаются проекта закона, разрабатываемого рабочей группой.
На основании изложенного: Просим Министерство юстиции работу по разработке вышеуказанных проектов концепций и законов осуществлять в строгом соответствии с Правилами организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2016 года №907» 142 .
При этом нередко возникает еще одна ситуация. Качество многих законопроектов и даже принятых законов бывает настолько низким, что делает их реализацию довольно затруднительным занятием, в том числе для многих представителей власти, чей уровень правового сознания также оставляет желать лучшего. К тому же, многие уже принятые законы начинают обрастать большим количеством подзаконных актов или в них вносятся постоянные изменения и дополнения. С другой стороны, при такой правовой неразберихе появляются многочисленные «слепые правовые зоны», где можно использовать размытые юридические понятия или двусмысленные толкования тех или иных статей закона в свою пользу. Тем более, что еще в 90-х годах бюрократический корпоративизм трансформировался в новую форму государственно-бюрократического капитализма, когда те, кто имел доступ к распределительной системе, смогли конвертировать власть в собственность, опираясь на лозунги либерализации экономики. «В известном смысле государство было приватизировано номенклатурой и поэтому стало действовать в интересах новых собственников больше, чем в интересах общества» 143 .
142
Ануар Тугел . Легитимность рабочей группы по законопроекту вызывает сомнения. 13.09.2017. http://www.agka.kz/ru/legitimnost-deyatelnosti-vyzyvaet-somneniya/
143
McFaul. M. Russia’s “Weak” and “Privatised” State as an impediment to Democratic Consolidation. – Stanford, 1997. P. 5.