Государственное и муниципальное управление: конспект лекций
Шрифт:
В исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами.
1) Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих. [13]
13
См.: Блондель Ж. Политическое лидерство: Путь к всеобъемлющему анализу. М., 1992; См.: ХерманнМ.Дж. Стили лидерства в формировании внешней политики//Полис. 1991. № \;АшинГ. К. Лидерство: социально-политические и психологические аспекты//Политика: проблемы теории и практики. Вып. 7. Ч. 2. М., 1990; W. Bennis. Hie Leadership Advantage. // Leader to leader, № 12, 1999; H. Row. The 9 Habits of Leaderships Fast Company. Feb. 1998, issue 13; R. Goffee. G. Jones. Why should anyone be lead by you? // Harvard Business Review. Jan. 2001; Б.
2) Подход, развивающий теорию веберовскойрациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур. [14]
3) Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации. [15]
14
См.: Schluchter W. DieParadoxieder Rationalisierung: ZumVerhaltnis von «Ethik» und «Welt» bei Max Weber // Ztschr.Soziol. 1976. № 5; Schmidt G Max Webers Beitrag zur empirischen Industrieforschung // Koln. Ztschr.Soziol und Sozialpsychol. 1980. № 1; Seyfarth G Geselschaftliche Rationalisierung und die Entwicklung der Intellektuellenschichten: Zur Weiterfuhrung eines zentrallen Lhemas Max Weber // Max Weber und die Rationalisierung sozialen Handelns /Hrsg.WH.Sprondel, G. Seyfarth. Stuttgart. 1981; Гегель Г. Философия права. M., 1990; Crazier M. Le Phйnomиne bureaucratique. P., 1963; Lipset S. Political man: The social bases of politics. 2nd edition. Baltimore, 1981. P. 9—11; Брудер В. Бюрократия // Полис. 1991. № 5; Burns Т., Stalker G. M. Lhe management of innovation. London, 1961; Токвиль А. Демократия в Америке. M., 1992; Управление – это наука и искусство / А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. М.: Республика, 1992; Теория бюрократии Вебера достаточно подробно исследована в монографии М. В. Масловского. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. Н. Новгород: Изд. ННГУ, 1997. См. также: Масловский М. В. Политическая социология бюрократии. М., 1997; Гайденко П. П., ДавыдовЮ. Н. Проблема бюрократии у Макса Вебера // Вопросы философии. 1991. № 3; Макаренко В. П. Вера, власть и бюрократия (критика социологии М. Вебера). Ростов н/Д., 1988; Зверев А. Ф. Теория бюрократии: от М. Вебера к Л. фон Мизесу// Советское государство и право. 1992. № 1; Охотский Е. В., Смольков В. Г. Бюрократия и бюрократизм. М., 1996; Алексеева Т. А. Современные политические теории. М., 2000; Пушкарева Г. В. Государственная бюрократия как объект исследования// ОНС. 1997. № 5.
15
Franco Modigliani, Life Cycle, Individual Thrift, and the Wealth of Nations, AER76,1986; С. P. Филонович, E. И. Кушелевич. Теория жизненных циклов организации И. Ддизеса и российская действительность//Социс. № 10.1996.
4) В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности. [16]
5) Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками. [17]
16
См.: Can-Saunders A. M., Wilson P. A. The Professions Oxford: Clarendon Press, 1933; Greenwood. E. Attributes of a Profession // Sociological Perspectives on Occupation. F.E. Peacock Publishers, Inc.Itasca Illinois. 1972; Millerson G., The Qualifying Associations: a Study in professionalisation., London: Routlege-&KeganPaul., 1964; БеккерГ. Природа профессии // Этика успеха: вестник исследователей, консультантов и ЛПР Выпуск 3/94. Тюмень – Москва, 1994; Parsons Т. Professions // International Encyclopedia of the Social Sciences. The Macmillan Company & The Free Press, 1968; Макинтайр А. После добродетели: Исследования теории морали. M.: Академический Проект; Екатеринбург: Деловая книга, 2000; Wilenski H., The Professionalisation of Everyone//American Journal of Sociology, LXIX(Sep., 1964); Braverman, H., L, Labour and Monopoly Capitalism: the Degradation of Work in the Twentieth Century, Monthly Review Press, 1974; Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. M.: КАНОН, 1996; Вебер M. Наука как призвание и профессия// Вебер М. Избранные произведения. Пер. с нем. М.: Прогресс, 1990; Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения. Пер. с нем. М.: Прогресс, 1990.
17
См.: Mill, John Stuart «Principles of Political Economy» ed.by W. Ashley. New York: AM. Keller Publishers 1965 (1848); NorthD. (1993): Institutions and Credible Commitment.
6) Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям. [18]
7) Подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации. [19]
18
См.: Наппап М. Т., Freeman J. Organizational ecology. Cambridge (Mass.); L.: Harvard univ. press, 1989; Западная экономическая социология: хрестоматия современной классики / Сост. и науч. ред. В. В. Радаев; Пер. М. С. Добряковой и др. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2004.
19
См.: Лобанов В. В. Государственное управление и общественная политика. СПб., 2004; Садлер Дж., Лобанов В. В. Повышение эффективности работы местных органов власти: опыт Великобритании // Проблемы теории и практики управления. 2001. № 2; Эффективность государственного управления: Пер. с англ./ Общ. ред. С. А. Батчикова и С. Ю. Глазьева. М.: Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический журнал, Издательство АО «Консалтбанкир», 1998; Основы управления качеством продукции. М.: Издательство стандартов, 1996; Сакато Сиро. Практическое руководство по управлению качеством продукции (пер. с японск.). М.: Машиностроение, 1994; Управление качеством продукции: вопросы теории и практики. М.: Мысль, 1996; ТомилинВ.Н. Управление качеством в условиях перехода к рыночной экономике. Стандарты и качество. 1990. № 10.
Анализ теоретико-методологических подходов к определению эффективности позволяет сделать вывод о том, что, как правило, выделяют экономическую эффективность и социальную. Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект. Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего общественного развития. Российский социолог Г. В. Атаманчук [20] подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти в частности на три вида:
20
См.: Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990; Общая теория управления, Курс лекций. М., 1994; Теория государственного управления. М., 1997.
1. Общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т. е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов).
2. Специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся:
– целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижении оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц;
– нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой информации;
– стиль функционирования государственного аппарата;
– нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий;
– сложность организации государственного аппарата, проистекающая из его «дробности», многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей;
– издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата.
3. Конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Среди критериев можно выделить такие, как степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий.
Эффективность деятельности органов государственной власти определяется не только величиной экономического эффекта, но и прежде всего социально-политическими результатами деятельности органов власти. Для оценки эффективности государственного управления и деятельности органов государственной власти необходимы оценочные технологии и процедуры, которые были бы устойчивыми, объективными и позволяли своевременно корректировать деятельность органов государственной власти.
Различные теоретико-методологические подходы к определению сущности эффективности находят свое отражение в концептуальных моделях.
8.2. Концептуальные модели эффективности
В теории управления выделяют несколько моделей эффективности: системно-ресурсную, целевую, модель удовлетворенности участника, комплексную, содержащую противоречия модель [21] . Общая характеристика моделей эффективности позволяет обнаружить сложный комплекс, компонентами которого являются целевые ориентиры и внешняя среда, организационная деятельность и структура, технологии управления и методики оценки эффективности.
21
Холл Р. X. Организации: структуры, процессы, результаты. СПб.: Питер, 2001.