Источники и основания государственных политик в России
Шрифт:
Сформированный именно так пакет управленческих документов должен быть реализован. Весьма целесообразна до этого момента так называемая априорная верификация решений (обратная связь № 1 на рис. 1). Дело в том, что не всегда удается предусмотреть умозрительно все возможные последствия предлагаемых решений, но они могут быть и масштабными и нежелательными. Необходима проверка, которая должна проводиться с использованием не только экспертных прогнозов, что вполне традиционно, но и математических моделей. Например, в США в штате Калифорния, законы штата в финансово-экономической области не могут быть приняты без апробации на выбранной по рекомендациям ученых и законодательно утвержденной математической модели влияния решений на бюджет, бизнес, доходы населения.
Реализация программы действий приводит к определенным результатам. Они могут отличаться от ожидаемых в силу изменчивости средовых условий или неточности управленческих решений. Необходимо постоянно сравнивать получаемые результаты с планировавшимися, для чего должна быть развита адекватная
В случае расхождения запланированных результатов с реальными требуется корректировка управленческих действий и программы. Здесь свою роль начинает играть обратная связь № 2 (см. рис. 1). Таким образом, в программно-доктринальных документах, которые по замыслу должны содержать механизмы собственной реализации, указанные принципы цикличности, рефлексивности к результатам, текущей корректировки, адекватности к объекту управления должны быть представлены в обязательном порядке.
1.2. Политические и правовые формы существования государственных политик в Российской Федерации
Одним из условий развития правового государства в Российской Федерации является необходимость формирования целостного политико-правового пространства, обеспечивающего стабильность и легитимность публично-правовых институтов власти. Существенным условием его формирования является согласованность и непротиворечивость издаваемых в стране правовых актов, а на основе иерархии из них формируется массив, образуя стройную систему, несмотря на их многообразие и динамичное развитие.
Одной из ключевых проблем создания целостного политикоправового пространства в России является неурегулированность системы формирования и реализации государственных политик. Нормативное обеспечение (источники и основания) государственной политики на концептуальном уровне строится посредством издания документов программного характера (различных посланий, концепций, доктрин, стратегий и т. п.), которые принимаются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и другими органами государственной власти. Однако какого-либо установленного порядка и системы принятия подобных актов, нормативных конструкций, в виде которых должны находить воплощение подобные документы, в действующем законодательстве Российской Федерации не закреплено.
На федеральном уровне по вопросу системного планирования действует пока только один документ – Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации», который имеет статус «для служебного пользования». Документ был разработан при участии Совета Безопасности Российской Федерации и издан одновременно со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2009 г. № 53 7 [2] ). Указ определяет основы стратегического планирования во взаимосвязи с задачами обеспечения национальной безопасности в России, вводит новые документы – стратегии (концепции) развития федеральных округов [3] . Но оценка данного документа представляется довольно проблематичной, т. к. официально он опубликован не был.
2
СЗ РФ, 2009, № 20, ст. 2444.
3
Дмитриев М. В ожидании перспектив // Российская Бизнес-газета. 2009. № 727 (43). 10 нояб.
В 2009 г. Минэкономики России подготовлен и вынесен на общественное обсуждение проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании» [4] . Законопроект предусматривает отмену действующего в настоящее время Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [5] , т. к. предмет законопроекта значительно шире и включает в себя отношения, регулируемые в настоящее время указанным законом. Законопроект предлагает подробную (в определенных моментах даже чрезмерно усложненную) систему документов стратегического планирования, но и он не лишен некоторых недостатков.
4
Текст законопроекта см.: <http://www. economy. gov.ru/wps/wcm/myconnect/ economylib/mert/welcome/economy/strategyandinnovation/stratplandirect/ doc1256739311504>.
5
СЗ РФ, 1995, № 30, ст. 2871.
В первую очередь это касается предмета регулирования (ст. 1), в связи с этим и следует отметить, что, согласно проекту, государственное стратегическое планирование включает в себя государственное стратегическое планирование и социально-экономического развития, и обеспечения национальной безопасности. При этом проект не регулирует отношения по государственному стратегическому планированию национальной безопасности.
Определенным минусом является то, что в рамках предложенной
Анализ законопроекта показывает, что последующий стратегический контроль сводится к опубликованию сводного годового отчета о результатах и ходе исполнения проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период. Получается, что принцип ответственности участников процесса государственного стратегического планирования (ответственность за эффективность решения задач и осуществление мероприятий по достижению целей) остается фактически нереализованным.
По уже сложившейся практике решающая роль в системе формирования и реализации государственных политик принадлежит
Президенту Российской Федерации как главе государства. В силу нормы ст. 80 Конституции Российской Федерации в его полномочия входит обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти, а также определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. В соответствии с п. «е» ст. 84 и другими положениями Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации определяет приоритетные направления развития страны и указывает их в своем послании к Федеральному Собранию Российской Федерации, в бюджетном послании, а также в других программных документах, юридическая сила которых, однако, в соответствии с действующим законодательством, представляется не вполне ясной.
Несмотря на это, в последнее время именно в посланиях Президента Российской Федерации определяются основные направления развития российского государства, намечается тенденция усиления их роли в формировании государственных политик. Причем в политических кругах данный вид документа рассматривается как конституционно-правовое основание формирования стратегии правового развития Российской Федерации [6] .
Кроме того, в Конституции Российской Федерации упоминается еще один специфический вид документа – доктрина (подробнее о существующих в настоящее время видах программно-доктринальных документов см. раздел 1.3). Этот термин используется при перечислении полномочий Президента Российской Федерации в п. «з» ст. 83 Конституции Российской Федерации, предусматривающем утверждение им военной доктрины. Правовое толкование этой нормы было дано Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 31 июля 1995 г., в котором он пришел к выводу, что «основные положения военной доктрины Российской Федерации…являются составной частью концепции безопасности Российской Федерации и представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам. Основные положения военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний» [7] . Особое внимание обратим на концовку фразы – «не содержит нормативных предписаний»! Это оставляет без ответа вопрос о том, каким образом содержание доктрины в принципе может стать предметом государственного управления. Вполне очевидно, что может и не стать. Таким образом программируется неработоспособность доктрин. Доктрина вроде бы и принята, но выполнять ее необязательно.
6
Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
о состоянии законодательства в Российской Федерации в 2005 г. // <http://www. council. gov.ru/lawmaking/report/index. html>.
7
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики)», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3424.