Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов

Кынев Александр

Перед выборами 1989 года также были изменены избирательная система и сама система представительных органов власти СССР. Были подготовлены проекты законов СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» и «О выборах народных депутатов СССР». После всенародного обсуждения оба закона были приняты 1 декабря 1988 года на сессии Верховного Совета СССР. Вместо одного органа (Верховного Совета СССР), собиравшегося два раза в год на один-два дня и насчитывавшего 1500 депутатов, но избиравшегося на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, была введена двухступенчатая система из двух органов. На первой ступени избирался Съезд народных депутатов СССР численностью 2250 депутатов, собирающийся раз в год для решения самых важных конституционных, политических и социально-экономических вопросов жизни страны. На второй ступени из своего состава Съезд народных депутатов избирал сравнительно небольшой по численности двухпалатный Верховный Совет СССР как постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган. Две трети народных депутатов, образующих Съезд, избиралось избирателями (по двойной нарезке – территориальной и административно-территориальной), треть – по новой формуле – от общественных организаций (на съездах или пленумах центральных органов массовых общественных, кооперативных, творческих и научных организаций по заранее

установленным квотам) [5] .

5

Такая система отдаленно напоминает пропорциональную, но с двумя принципиальными отличиями: во-первых, количество мест каждой общественной организации определено было заранее, а не стало результатом волеизъявления избирателей; во-вторых, места распределялись между в основном между не политическими организациями, а общественными и даже корпоративными.

В РСФСР, как и в Украине и в Белоруссии, выборы были отложены до весны 1990 года, когда истекал срок полномочий Верховного Совета РСФСР, избранного в 1985 году, и местных советов, избранных в 1987 году (в других республиках было по-разному: в Литве выборы прошли в феврале 1990 года, в Армении – в мае, в Азербайджане – в сентябре). Конституция СССР в редакции 1988 года предусматривала двухступенчатую структуру не только для СССР, но и для всех союзных и даже автономных республик. В ней также предусматривалось для всех союзных и автономных республик избрание одной трети депутатов от общественных организаций. Однако после выборов народных депутатов СССР и начала работы Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР отношение общественности к этим нововведениям стало в основном негативным, и в большинстве республик от них решили отказаться [6] .

6

В декабре 1989 года, уже после того, как в республиках были приняты избирательные законы, не соответствующие требованиям Конституции СССР, Съезду народных депутатов СССР пришлось вносить в Конституцию изменения, позволяющие союзным и автономным республикам самостоятельно решать, проводить ли выборы от общественных организаций и делать ли органы законодательной власти двухступенчатыми.

В РСФСР как в самой большой республике идея двухступенчатой системы законодательных органов сохранила значительное число приверженцев, полагавших, что тем самым может быть обеспечен более представительный состав депутатского корпуса. В результате в республике была воспроизведена структура, сочетавшая громоздкий Съезд народных депутатов из 1068 человек [7] с формируемым им двухпалатным Верховным Советом (из Совета Республики и Совета Национальностей). Однако выборы от общественных организаций в РСФСР решили не проводить. Проекты законов «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», «О выборах народных депутатов РСФСР» и «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» были опубликованы в газете «Советская Россия» 12 и 13 августа 1989 года. Все три закона были приняты на сессии Верховного Совета РСФСР 27 октября 1989 года.

7

900 территориальных округов, 168 национально-территориальных (половина в автономиях – по четыре округа в каждой автономной республике, по два в каждой автономной области и по одному в каждом автономном округе; еще 84 округа – в краях, областях без автономных образований и городах республиканского подчинения (Москва и Ленинград).

Однако на практике союзные выборы 26 марта 1989 года и выборы в союзных республиках, регионах и в местные советы 4 марта 1990 года существенно ослабили влияние КПСС и создали ситуацию растущих противоречий между партийными и советскими органами.

Даже частично конкурентные выборы в условиях однопартийной системы привели к избранию народными депутатами СССР большого числа ее критиков и сторонников углубления реформ (в частности, на Съезде народных депутатов впервые за десятилетия сформировалась оппозиционная депутатская группа [8] – Межрегиональная депутатская группа). Большое значение имели и символические внешние факторы – с лета 1989 года началось падение коммунистических режимов в Восточной Европе, постепенно принявшее обвальный характер (Польша, ГДР, Чехословакия, Румыния). В прибалтийских республиках СССР резко усилились сепаратистские настроения, охватившие и коммунистическое руководство этих республик. В декабре 1989 года Коммунистическая партия Литвы объявила о своем выходе из состава КПСС. В самой КПСС усилились разногласия, которые привели к образованию в январе 1990 года внутри партии «Демократической платформы» [9] .

8

Последние публичные оппозиционеры до этого были на съездах советов в начале 1920-х: на I Съезде советов в 1922-м в делегации РСФСР были два члена еврейской социал-демократической партии «Поалей Цион» и один анархо-индивидуалист; в делегации ЗСФСР – два левых социалиста-федералиста Кавказа.

9

Кынев А. В., Любарев А. Е. Партии и выборы в современной России: эволюция и деволюция. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011. С. 231–233.

В результате в марте 1990 года на Третьем внеочередном Съезде народных депутатов СССР из Конституции было исключено положение о руководящей роли КПСС и провозглашена многопартийность, а также был введен пост Президента СССР. Данные изменения предусматривали прямые выборы главы государства, однако для первых выборов Президента СССР было сделано исключение, и 15 марта 1990 года Съезд народных депутатов СССР избрал М. С. Горбачева первым президентом СССР (руководство страны не решилось на проведение прямых выборов в условиях растущей нестабильности). В результате отказ от прямых выборов существенно снизил легитимность М. С. Горбачева как руководителя страны (особенно после того, как путем прямых выборов были избраны президенты большинства союзных республик) и тем самым способствовал ослаблению союзной государственности.

Что касается ситуации с институциональным дизайном на региональном и местном уровне, то проблема заключалась в том, что обеспечить планировавшееся всеобщее совмещение постов первых секретарей и председателей Советов не получилось.

Даже безальтернативные выборы не спасли ряд партийных кандидатов от проигрыша. Так на выборах народных депутатов СССР 26 марта 1989 года в 195 округах, где баллотировались один или два кандидата и ни один из них не получил абсолютного большинства (из-за того, что часть избирателей проголосовала против обоих кандидатов или большинство проголосовало против безальтернативного кандидата) [10] , выборы окончились безрезультатно. Еще в трех округах выборы были признаны несостоявшимися из-за того, что в них приняло участие менее половины избирателей. Всего потерпели поражение более трех десятков руководителей областных и городских партийных организаций, в том числе первый секретарь Ленинградского обкома КПСС, кандидат в члены Политбюро ЦК КПСС Ю. Ф. Соловьев. Сменивший его вскоре на посту первого секретаря Ленинградского обкома КПСС Б. В. Гидаспов был избран депутатом на безальтернативной основе от Петроградского избирательного округа № 56 (набрал около 55 % голосов) и оказался единственным из 6 баллотировавшихся членов бюро Ленинградского обкома КПСС, кому удалось победить на этих выборах. В Москве проиграли все баллотировавшиеся партийные и советские руководители: председатель Мосгорисполкома, второй секретарь горкома КПСС и два первых секретаря райкомов КПСС (из них двое заняли последние места).

10

Сочетание системы абсолютного большинства с возможностью голосовать против всех кандидатов породило парадоксальный феномен: в случае двух кандидатов степень результативности выборов оказалась ниже, чем в случае трех и более.

В результате некоторые первые секретари выборы проиграли совсем, другие не смогли возглавить советы (например, не смогли возглавить советы партийные руководители Москвы, Ленинграда и Ленинградской области), часть предпочла перейти на руководящие должности в Советы (в результате преемники первых секретарей в обкомах сосуществовали с обычно более авторитетными и опытными предшественниками, занявшими новые должности). Таким образом переставал работать фактор «личной унии» одного лица, занимающего одновременно пост председателя Совета и первого секретаря. Кроме того, в новых условиях вопросы фактической двойной подчиненности исполкомов, вопросы взаимоотношений «треугольника» из партийного, советского руководства и собственно исполкома не были в достаточной степени урегулированы.

По данным В. В. Иванова, из 301 членов ЦК КПСС депутатские мандаты Съезда народных депутатов СССР в 1989 году получили только 93, из 157 кандидатов в члены ЦК – только 41. Из 77 первых секретарей российских региональных комитетов КПСС, выдвинувшихся в округах, победил лишь 51. В 1990 году в РСФСР первые секретари возглавили Советы в 45 регионах (двух председателей Советов – Ивановской и Ульяновской областей – в дальнейшем избрали первыми секретарями). Несколько первых секретарей, избранных председателями Советов, вскоре ушли на повышение в Москву; их преемники на секретарских постах на председательство даже не претендовали (Краснодарский и Красноярский края, Вологодская область) [11] .

11

Иванов В. В. Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990–2013). М., 2013. С. 27–28.

Де-факто в разных регионах реальные позиции лиц, занимавших партийные и советские должности (председатель совета, председатель облисполкома), имели существенные отличия в том числе по причине личного фактора и личного авторитета.

К примеру, в марте 1990 года состоялись выборы Верховного Совета Башкирской АССР, его председателем 6 апреля 1990 года был избран М. Г. Рахимов, работавший тогда директором Уфимского нефтеперерабатывающего завода имени XXII съезда КПСС. Он одержал победу после двух раундов борьбы с четырьмя первыми секретарями райкомов и горкомов партии и ректором Башкирского госуниверситета (во втором туре соперником Рахимова был первый секретарь Стерлитамакского ГК КПСС М. Резбаев). Башкирская партноменклатура не смогла объединиться и выставить единого кандидата, в результате законодательную власть возглавил «новичок», представитель нефтяников и директорского корпуса. В тот момент раскола в элите М. Г. Рахимов многими воспринимался как временная и компромиссная фигура, неспособная серьезно вмешаться в борьбу за реальную власть. Как показало время, они жестоко ошиблись и это решение оказалось крайне важным для последующей истории Башкортостана. С тех пор до 2010 года М. Г. Рахимов оставался бессменным лидером Башкортостана. Председателем Совета министров республики к весне 1990 года был М. П. Миргазямов (он возглавил Совмин Башкирской АССР еще в 1986-м, ранее был первым секретарем Туймазинского горкома КПСС), приобретший на посту руководителя правительства большое влияние и неоднократно выступавший в 1990–1992 годах с альтернативными и отличающимися от взглядов М. Г. Рахимова предложениями. С крахом КПСС пост председателя Верховного Совета оказался ключевым в республике, и М. Г. Рахимов сделал все, чтобы постепенно сосредоточить в своих руках максимальную власть.

В Дагестане с началом перестройки Дагестанский обком КПСС возглавил аварец М. Ю. Юсупов (затем работал торговым представителем в Греции). Будучи мягким интеллигентным руководителем, М. Ю. Юсупов не смог удержать власть в ходе начавшихся бурных событий. При нем стало активно развиваться национально-демократическое движение, большое влияние имел играл второй секретарь обкома партии русский В. А. Коробейников (затем замененный на С. Н. Решульского, в дальнейшем одного из лидеров фракции КПРФ в Государственной Думе РФ в 1990—2010-е годы). В 1987 году было решено отправить на «политическую пенсию» тогда 57-летнего председателя Совета министров Дагестанской АССР даргинца Магомедали Магомедовича Магомедова – это в регионе было принято делать путем формального «повышения» на не имевший ранее реальной власти пост председателя Президиума Верховного Совета ДАССР, а председателем Совмина ДАССР вместо него стал кумык А. М. Мирзабеков. В 1989 году М. Ю. Юсупов ушел в отставку с поста первого секретаря обкома и новым первым секретарем стал аварец М. Г. Алиев, который имел репутацию более сильного, чем Юсупов, лидера. Понимая, что КПСС теряет власть, М. Г. Алиев хотел совместить посты первого секретаря и председателя Президиума Верховного Совета ДАССР, оттеснив М. М. Магомедова. Однако эти планы вызвали сильное возмущение даргинцев. Поняв, что ситуация на его стороне, М. М. Магомедов уходить «по-тихому» не захотел, публичный скандал был никому не нужен, и в результате М. М. Магомедов остался на посту, который после распада СССР стал высшим в новом Дагестане. Таким образом, вместо почетной отставки М. М. Магомедов стал первым лицом республики, и на первые роли вышли даргинцы.