Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов
Шрифт:
11 октября 1991 года Верховный Совет РСФСР принял постановление «О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР» (т. е. не закон). Оно указывало, что глава исполнительной власти (президент) республики входит в единую систему исполнительной власти РСФСР, возглавляемую Президентом. Хотя компетенция главы исполнительной власти республики устанавливалась республикой самостоятельно, но она при этом должна была объявлять его своим высшим должностным лицом и поручать ему возглавлять свое правительство. Также, согласно этому Постановлению, глава республики должен был избираться на прямых выборах, проводимых с согласия Президиума Верховного Совета, регулируемых республиканскими законами.
Поправками в Конституцию от 1 ноября 1991 года в нее была включена глава 151, посвященная президентам республик. В ней говорилось о «главе исполнительной власти (Президенте) республики», который является высшим должностным лицом
Роковым ударом по дуалистической партийно-советской модели власти регионов (обкомы – советы) нанесли события августа 1991 года и запрет КПСС, в результате которых сам институт первых секретарей был упразднен, а руководители региональной исполнительной и представительной власти стали полноценными самостоятельными региональными лидерами. 23 августа 1991 года на сессии Верховного Совета РСФСР президент Б. Н. Ельцин подписал указ «О приостановлении деятельности КП РСФСР», а 25 августа 1991 года – указ «Об имуществе КПСС и КП РСФСР», наложивший запрет на операции с партийным имуществом. Затем деятельность КПСС была также приостановлена на общесоюзном уровне Верховным Советом СССР 29 августа. После проведенного разбирательства указом от 6 ноября 1991 года деятельность КПСС и КП РСФСР на территории Российской Федерации была запрещена, их организационные структуры предписывалось распустить, а партийное имущество подлежало национализации. Данные указы вызвали недовольство части народных депутатов РФ, обратившихся в Конституционный Суд РФ, который 30 ноября 1992 года признал право на существование первичных организаций КПСС, но лишь сформированных по территориальному признаку.
Поддержка частью регионального руководства действий ГКЧП дополнительно стимулировала действия властей РСФСР на слом советской модели управления регионами. Девять председателей региональных исполкомов были отстранены от должности указами президента РСФСР [19] . Одновременно в чрезвычайных условиях президентом РСФСР была инициативно начата реформа самой системы управления регионами, которая лишь в дальнейшем была законодательно закреплена решениями Верховного Совета и Съезда народных депутатов РСФСР, когда вместо председателя исполкома вводилась должности главы администрации (губернатора). Причем сам термин «губернатор» изначально был и остается во многом неформальным, будучи юридически закрепленным в дальнейшем лишь в некоторых регионах.
19
Панов П. В. Институт губернатора в современной России: основные этапы // Губернаторский корпус в условиях трансформации политической системы Российской Федерации / Под общ. ред. Я. Г. Ашихминой, П. В. Панова, О. Б. Подвинцева. Пермь: Пермский научный центр УрО РАН, 2014. С. 12.
21 августа 1991 года Верховный Совет РСФСР принял постановление «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законной деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР». В соответствии с данным постановлением, Президент РСФСР мог до принятия необходимых законов отстранять председателей краевых и областных советов, Советов автономной области и автономных округов в случае неисполнения ими законов РСФСР и исполнения решений «антиконституционных органов». Также этим постановлением была введена «должность главы администрации в крае, области, автономной области, автономном округе как руководителя соответствующего исполнительного органа». Главы администраций объявлялись правопреемниками исполкомов Советов.
На следующий день, 22 августа 1991 года, президент России подписал Указ № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР», который предусматривал, что «исполнительно-распорядительные функции государственного управления» в краях, областях, автономной области и автономных округах осуществляются главами администраций, назначаемыми президентом по согласованию с соответствующими Советами народных депутатов, и подотчетными президенту. Было отмечено, что «кандидатуры на пост главы администрации автономной области и автономных округов подбираются с учетом национальных особенностей и традиций
Республики в составе России (бывшие автономии) указ не затрагивал, хотя в двух регионах, преобразованной из автономной области Карачаево-Черкесской Республике и вновь созданной Республике Ингушетии, первые главы администраций были назначены указами Президента РФ (в Ингушетии – временный глава на несколько месяцев).
Этим же указом одновременно «в целях обеспечения взаимодействия высших органов исполнительной власти РСФСР и республик в составе РСФСР» учреждались представительства республик при Президенте РСФСР в представительства Президента РСФСР в этих республиках. «В целях координации» деятельности органов исполнительной власти РСФСР, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Ленинграда назначались представители Президента РСФСР на местах, входящие в состав Контрольного управления администрации Президента РСФСР.
После издания данных указов в августе 1991-го – феврале 1992 годов (когда был впервые назначен губернатор в последний регион – Саратовскую область) президент РФ сместил руководителей исполкомов областей и краев, назначив своими указами глав администраций областей, краев, автономной области и автономных округов.
Почти одновременно в течение лета 1991 года в Верховном Совете РСФСР был разработан проект Закона РСФСР «О выборах главы администрации» № 1803-I, принятый первоначально 4 октября 1991 года. В постановлении о порядке введения данного закона в действие предлагалось провести выборы глав администраций 8 декабря 1991 года. Однако данное постановление вызвало резко негативную реакцию президента РСФСР. Он направил в Верховный Совет обращение, в котором просил перенести сроки выборов на 1992 год в связи с тем, что, по его мнению, проведение выборов в тот момент могло стать серьезным препятствием на пути выхода страны из кризиса [20] . Кроме того, президент высказал некоторые замечания и по тексту принятого закона.
20
Обращение Президента РСФСР опубликовано в «Российской газете» 18 октября 1991 г.
Верховный Совет 18 октября отказался принять решение о переносе выборов, после чего президент был вынужден наложить вето на принятый закон. 24 октября 1991 Верховный Совет вновь рассмотрел закон и, согласившись с замечанием президента, исключил из закона норму, ограничивающую участие военнослужащих в выборах глав администраций. После этого закон был принят во второй раз. Республики в составе РСФСР, как уже отмечалось, имели в то время особые права. В частности, они самостоятельно принимали свое избирательное законодательство и закон РСФСР «О выборах главы администрации» имел для них не обязательный, а рекомендательный характер.
Однако, в связи с мораторием на проведение выборов (вначале до 1 декабря 1992 года, затем «на период до выборов народных депутатов Советов народных депутатов нового созыва»), он применялся крайне редко. Выборы проводились лишь в случаях принятия региональным Советом решения о недоверии главе администрации, досрочного прекращения полномочий главы администрации, а также если глава был назначен без согласования с Советом. Согласно данному закону, избранным в первом туре должен был считаться кандидат, получивший в ходе выборов наибольшее число голосов, но не менее 25 % от числа граждан, внесенных в списки избирателей (именно по этой причине, например, в 1993 году понадобился второй тур выборов губернатора Красноярского края, где 51 % за В. М. Зубова в первом туре были менее 25 % от списка). Если ни один не получал достаточного числа голосов, по двум наиболее успешным кандидатам должно было проводиться повторное голосование, где необходимо было получить относительное большинство, а явка не имела значения. В большинстве республик сохранялось традиционное правило – необходимость получения кандидатом более половины голосов избирателей, принявших участие в выборах.