Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций
Шрифт:
В последние 10–15 лет наблюдается возрождение интереса к частному финансированию, а также рост привлечения частного капитала в инфраструктуру. Одной из причин является усиление финансового давления на большинство правительств, что ведет к недостатку государственных средств [211] . Другие причины связаны с типами проблем, описанными в главах 2–4. Это, например, большой перерасход средств, характерный для многих крупных инфраструктурных проектов, что приводит к желанию: (i) переложить риск проектов с налогоплательщиков на рынок ценных бумаг; и (ii) развивать частную и предпринимательскую инициативу для инфраструктурных проектов, включая их проектирование и разработку [212] .
211
Vincent Wright, ed., Privatization in Western Europe: Pressures, Problems and Paradoxes (London: Pinter Publishers, 1994); Paul Seidenstat, “Privatization: Trends, Interplay of Forces, and Lessons Learned”, Policy Studies Journal, том 24, № 3, 1996, с. 464–77.
212
Elizabeth Е. Bailey and Janet Rothenberg Pack, eds., The Political Economy of Privatization and Deregulation (Aldershot: Edward Elgar, 1995).
Еще одна причина роста участия частного сектора в развитии транспортной инфраструктуры связана с тем, что такая инфраструктура предоставляет в основном непосредственные услуги. Транспортная инфраструктура является инвестицией в производство транспортных услуг. С этой точки зрения во многих отношениях мост или туннель по существу не отличаются от инвестиций в строительство домов или заводов. В рыночной экономике обычно считается, что необходимо привлечение частного капитала и что решения о таких инвестициях должны приниматься частным сектором в том смысле, что услуги не появятся, если частный сектор не решит их производить. Следовательно, при производстве таких услуг задача частного сектора – обеспечить соответствие производства регуляторной политике: экономической – для обеспечения эффективности производства и распределения, политике безопасности – для снижения факторов риска или экологической – для ограничения или устранения негативного воздействия на окружающую среду. В конечном итоге, такая регуляторная политика может означать, что определенные виды производственной деятельности недопустимы, например, из-за того, что они слишком опасны или приводят к значительному загрязнению окружающей среды [213] .
213
Из очень многих источников по этому и другим вопросам, касающимся приватизации, см.: Kate Ascher, The Politics of Privatization: Contracting Out Public Services (New York: St Martin’s Press, 1987); Steve H. Hanke, ed., Prospects for Privatization (New York: Academy of Political Science, 1987); Ronald С. Мое, “Exploring the Limits of Privatization”, Public Administration Review, том 47, № 6, 1987, с. 453–60; Sheila B. Kamerman and Alfred J. Kahn, eds., Privatization and the Welfare State (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1989); and Bruce A. Wallin, “The Need for a Privatization Process: Lessons from Development and Implementation”, Public Administration Review, том 51, № 1, 1997, с. 11–20; Elliott D. Sclar, You Don’t Always Get What You Pay For: The Economics of Privatization (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2000).
Поэтому с середины 1980-х гг. правительства, предприниматели и банкиры пытаются трансформировать так называемые проектные финансовые подходы (разработанные преимущественно в секторе нефти, газа и полезных ископаемых) в технологии, приемлемые для финансирования крупных инфраструктурных проектов, в том числе платные дороги, туннели и мосты [214] . Предприятия, учрежденные для реализации инфраструктурных проектов согласно этому подходу, часто создаются посредством предоставления государственным учреждением концессии частному сектору или смешанной (государственной и частной) компании. Эти компании обычно применяют так называемый подход строительство – эксплуатация – передача (ВОТ) для решения задачи привлечения необходимых средств для реализации проекта (см. рис. 9.1).
214
Финансы проекта можно определить как финансы, привлеченные благодаря достоинствам самого проекта. Проект становится источником выплат, то есть после его завершения его денежный поток используется для выплаты кредитов. Считается, что финансирование проекта является безоборотным, когда выплаты кредиторам производятся исключительно из денежного потока, порожденного проектом, или, в случае полного провала, из стоимости активов проекта. Кредиторы также могут иметь ограниченный доступ к активам компании-учредителя, финансирующей проект.
В структуре строительство – эксплуатация – передача предприниматели (обычно крупные строительные подрядчики, поставщики оборудования, застройщики и опытные предприятия коммунального хозяйства) формируют консорциум, часто вместе с другими инвесторами, для осуществления значительных вложений в акционерный капитал специальной проектной компании. Проектная компания затем строит необходимое сооружение, эксплуатирует его некоторое время, необходимое для выплаты долга, выплачивает вознаграждение акционерам и, наконец, передает название, права и обязанности по дальнейшей эксплуатации сооружения правительству. В ситуации, когда проектная компания является также и владельцем сооружения в течение этого периода, такая структура называется «строительство – владение – эксплуатация – передача» (build-own-operate-transfer, BOOT) [215] .
215
S. С. McCarthy and R. L. К. Tiong, “Financial and Contractual Aspects of Build-Operate-Transfer Projects”, International Journal of Project Management, том 9, № 4, ноябрь 1991 г., с. 222–7; Philip Blackshaw, John Flora and Richard Scurfield, “Motorways by ВОТ: Political Dogma or Economic Rationality?”, in Financing Transport Infrastructure (London: PTRC Publications, 1992), с. 1–13; Jens Vestgaard, “International Experience with Contractor Driven ВОТ Concessions. Case: A Contractor Promotes а ВОТ Project with MOT in a Developing Country”,
Решение частных инвесторов финансировать крупный инфраструктурный проект с целью реализации и эксплуатации на условиях концессии основывается на другой форме анализа, отличной от традиционного инвестиционного решения обычной компании в частном секторе. Это происходит в силу следующих причин:
1. Активы инфраструктурных проектов часто имеют малую ликвидационную стоимость или не имеют таковой вообще. Если право взимать плату за использование инфраструктуры теряется, остаточная стоимость основного капитала будет невелика. При обычных инвестиционных возможностях, напротив, номинальная стоимость активов значительна. Вот почему для описания расходов на инфраструктурные проекты используется термин «неокупаемые капиталовложения»;
2. Проектная компания инфраструктурного проекта, например, моста или туннеля, часто не имеет послужного списка, свидетельствующего о ее рентабельности, а также перспектив быстрого получения прибыли. В обычных компаниях опыт работы и понимание ожидаемых рыночных условий в будущем традиционно формируют основу инвестиционной экспертизы;
3. Не существует рынка для продажи непосредственно компании (он просто еще не сформировался). Напротив, информация, передаваемая рыночными сделками в других компаниях, включенная в их акции, может использоваться для подтверждения инвестиционной экспертизы стоимости таких компаний, основываясь на активах и/или рентабельности;
4. В конкурентных секторах коммерческий риск отличается от традиционных инвестиционных возможностей.
В основе финансирования проектов лежит контракт, который распределяет риски, связанные с проектом, и устанавливает требования к вознаграждениям. Обычно спонсоры проекта передают строительные риски специализированным строительным компаниям через контракт с фиксированной ценой. По утверждению Всемирного банка, данные по частному строительству, хотя все еще ограниченные, благоприятны и отражают жесткие контрактные условия и суровые наказания за перерасход средств и времени. Предварительный обзор инфраструктурных проектов Международной финансовой корпорации показывает, что перерасход времени на строительство составил в среднем семь месяцев, а расход средств был почти в норме [216] .
216
IFC, The International Finance Corporation является членом World Bank Group. Компания вкладывает инвестиции в коммерческие предприятия, обычно без государственных гарантий. Gary Bond and Laurence Carter, “Financing Private Infrastructure Projects: Emerging Trends from IFC’s Experience”, IFC Discussion Paper Number 23, Washington, DC, 1994, p. x; World Bank, World Development Report, 1994: Infrastructure for Development, с. 100.
Характерной чертой подхода к финансированию по схеме строительство – эксплуатация – передача является то, что сделки очень сложны, их трудно понять в деталях специалистам нефинансового сектора, к тому же они основаны на долговременных договорных отношениях между различными сторонами, участвующими в проекте. Многочисленные попытки организации приемлемых для банка концессионных соглашений не соответствуют требованиям финансового рынка. Однако при условии, что концессия может предложить некоторый операционный поток наличности за счет платы за проезд, который меньше эксплуатационных расходов и налогов, привлечение частных инвестиций чаще всего возможно [217] . Существует ряд инфраструктурных проектов, финансируемых частным образом, где ожидаемая стоимость операционной прибыли, значительно превысила стоимость инвестиций, например концессия на строительство и эксплуатацию новых контейнерных терминалов в Гонконге. В этих случаях правительствам удалось даже получить значительные лицензионные выплаты от эксплуатационных компаний в результате жестких торгов в ходе тендера на концессию.
217
Peter Moles and Geoffrey Williams, “Privately Funded Infrastructure in the UK: Participants’ Risk in the Skye Bridge Project”, Transport Policy, том 2, № 2, 1995, с. 129–34.
Для платных дорог часто характерно обратное, и в таких случаях правительству нужно определить разницу между вливанием частного капитала и общей инвестиционной стоимостью, если такие дороги необходимо построить [218] . Обычно это происходит путем предоставления земли бесплатно или на основе отсроченных платежей, а именно путем разделения или передачи доходов от других дорог (например, автомагистраль второго уровня в Бангкоке, туннель под бухтой Сидней-Харбор, мост в Дартфорде) или с помощью прямых грантов или субсидий [219] . Проект Манчестерской узкоколейной железной дороги в Великобритании шел этим путем вплоть до его логического завершения, то есть предоставления концессии покупателю, запросившему наименьший уровень государственных субсидий. Похожий подход был применен при финансировании железнодорожного сообщения с аэропортом Арланда в Стокгольме.
218
Stephen Lockwood, Ravindra Verma and Michael Schneider, “Public-Private Partnerships in Toll Road Development: An Overview of Global Practices”, Transportation Quarterly, том 54, № 2, весна 2000 г., с. 77–91.
219
World Bank, World Development Report 1994 and Gordon Mills, “Commercial Funding of Transport Infrastructure: Lessons from Some Australian Cases”, Journal of Transport Economics and Policy, том 25, № 3, сентябрь 1991 г., с. 279–98.
Уроки финансировавшегося частным капиталом проекта моста Скай, Великобритания:
1. Могут возникнуть трудности с привлечением частного капитала в связи с воспринимаемыми уровнями риска и неопределенности;
2. Обеспечение полной индексации инфляции в отношении стоимости проезда может дать концессионеру значительные потенциальные непредвиденные прибыли;
3. Только проекты, предлагающие самый высокий уровень прибыли, могут привлечь потенциальный интерес [220] .
220
Moles and Williams, “Privately Funded Infrastructure in the UK: Participants’ Risk in the Skye Bridge Project”.