Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций

Фливбьорг Бент

Следует также подчеркнуть, что необходимо не только устанавливать основные требования до принятия решения, но также начинать процесс формулирования функциональных требований до проведения крупных исследований в рамках анализа экономической целесообразности. Преимущество подхода функциональных требований, таким образом, заключается в том, что он учитывает конструктивный и взаимный диалог с теми, кто играет активную роль в вопросах экологии, безопасности, экономики и т. д. В то же время, подход вынуждает организации и группы людей играть конструктивную роль в осуществлении целей, которых они хотели бы достичь, и снижает вероятность критики, направленной на крупные проекты только потому, что они оказались крупными проектами [261] .

261

Anthony A. Atkinson, John H. Waterhouse and Robert B. Wells, “A Stakeholder Approach to Strategic Performance Measurement”, Sloan Management Review, том 38, № 3, весна 1997 г., с. 25–37.

Как мы утверждали в предыдущей главе и повторяем здесь ввиду важности этого вопроса, функциональные требования, когда они применяются через конкурентный тендерный процесс, имеют преимущества и с другой точки зрения,

поскольку они учитывают инновационные технические проекты и эксплуатационные методы, представляемые по инициативе претендентов, что может привести к значительной экономии средств по сравнению с традиционным подходом. При традиционном заключении контракта окончательный проект обычно готовится до принятия заявок, ограничивая возможности для предложения новых решений и способов экономии средств. При применении функциональных требований проект и его подготовка находятся, в принципе, полностью в введении подрядчика; единственным требованием является соответствие плана функциональным требованиям. Действительно, в подлинном контракте на основе функциональных требований подрядчики будут нести ответственность за осуществление не только проектирования и строительства, но и за эксплуатацию в течение длительного периода времени – обычно не меньше десяти лет, – что стимулирует подрядчиков внедрять инновационные процедуры и технологии, поскольку им фактически предлагают защиту от разглашения информации об этих новых технологиях и процедурах до конца срока действия контракта. Поэтому такой подход к заключению контрактов также позволяет экономить средства в долгосрочной перспективе [262] .

262

См., например: Bruzelius: К"oра v"ag eller k"opa v"agtj"anster? En analys av nya metoder f"or finansiering av v"agar. См. также G'omez-Ib'anez and Meyer, Going Private: The International Experience with Transport Privatization.

Система нормативного регулирования

Система нормативного регулирования рассматривается здесь не только как совокупность правил, регулирующих строительство и эксплуатацию возможного крупного проекта, и других экономических правил, имеющих существенное влияние на финансовое и экономическое выполнение проекта, но также и правил, регулирующих дополнительные инвестиции, необходимые для того, чтобы гарантировать рациональное использование проекта. Например, для сообщения через пролив или аэропорта эти дополнительные инвестиции подразумевают подъездные пути, при этом технические условия включают вопросы о том, необходимо ли для них привлечение государственного финансирования или они будут финансироваться за счет сборов от главного проекта.

Одна из причин, почему эта система нормативного регулирования должна быть определена, по возможности, заранее, заключается в том, что это заставит правительство тщательно рассматривать проблемы данной категории и определять все издержки до принятия любых решений. Вторая причина состоит в том, что выбор системы нормативного регулирования значительно влияет на риски проекта, поскольку и затраты, и риски должны быть в центре любого анализа экономической целесообразности и экспертизы.

Наконец, если часть финансирования возможного проекта должна быть привлечена из истинного рискового капитала, это может произойти, только если система нормативного регулирования налажена и политические риски определены и, там где это возможно, устранены. Система нормативного регулирования также включает такие вопросы, как необходимость ценового регулирования, то есть должны ли цены за использование сооружения, устанавливаемые возможным будущим владельцем, подчиняться определенному контролю, нужны ли конкурирующие услуги, например паромы, в случае строительства моста или туннеля, и в каком объеме [263] .

263

См. также Kessides, Institutional Options.

Необходимость ценового регулирования должна тщательно проверяться, поскольку такой контроль часто приводит к росту экономической стоимости и может стать причиной неожиданной неэффективности [264] . Необходимо признать, что существующее законодательство о конкуренции является мощным инструментом для недопущения доминирующего поведения и что такое поведение также контролируется разрешением на предоставление конкурирующих услуг. Экономические регулирующие требования для юридического лица, управляющего данным сооружением, следовательно, должны быть очень ограниченными, например, к требованию раскрытия финансовой информации, касающейся установления тарифов и т. п.

264

См., например: Dieter Helm, “British Utility Regulation: Theory, Practice, and Reform”, Oxford Review of Economic Policy, том 10, № 3, 1994, с. 17–39.

В транспортной инфраструктуре особую важность приобретает определение всех сопутствующих затрат, поскольку, среди прочего, часто возникает необходимость в строительстве дополнительных железнодорожных и автомобильных сообщений, и для их финансирования могут потребоваться государственные средства. Поэтому те, кто платит деньги, а именно общество, должны знать все последствия. И здесь сообщения Эресунд и Большой Бельт могут служить примерами. После того как Дания и Швеция согласились строить сообщение Эресунд, оказалось, что предусмотренная подъездная железная дорога на шведской стороне не будет отвечать потребностям, по крайней мере, в долговременной перспективе. Поэтому была предложена идея альтернативы, принятая в 1997 г. – дополнительная новая подъездная дорога, так называемый Городской туннель через Мальмё. Стоимость оценивалась выше 7 миллиардов шведских крон (цены 1996 г., включая непредвиденные технические обстоятельства, но исключая проценты в процессе строительства), что было эквивалентно приблизительно 30–40 процентам от стоимости самого сообщения и более чем в два раза превышало стоимость первоначально предусмотренных подъездных путей, которые были фактически построены. Все эти деньги, в принципе, будут поступать из государственных средств [265] .

265

См.: SOU (Statens offentliga utredninger), “Citytunneln i Malm"o: Bet"ankande av utredningen med uppdrag att l"amna f"orslag till genomf"orande och finansiering av en eventuell Citytunnel i Malm"o”, SOU 1994:78 (Stockholm, 1994); and Regeringens proposition 1999/2000:66: Villkoren f"or j"arnv"agstrafiken pa den fasta f"orbindelsen "over "Oresund m. m. (Stockholm: SOU, 16 March 2000).

Аналогично,

когда строительство сообщения Большой Бельт было завершено на две трети, Государственные железные дороги Дании стали утверждать, что после открытия сообщения возникнут проблемы с пропускной способностью подъездных путей, и что либо необходимо увеличить пропускную способность этих подъездных путей, либо это может привести к тому, что количество используемых в сообщении поездов будет на одну треть меньше, чем прогнозировалось. После открытия железнодорожного сообщения в июне 1997 г. пропускная способность действительно стала проблемой. Результатом стало снижение надежности железнодорожных услуг по всей Дании. Согласно определению задержек, которое используют датские Государственные железные дороги (отправление или прибытие, превышающее расписание на пять минут), количество задержек поездов, следующих из Копенгагена к Большому Бельту, увеличилось на 233 процента – с 3,3 до 11 процентов за шесть месяцев после открытия железнодорожного сообщения по сравнению с шестью предыдущими месяцами [266] . Большие задержки (больше чем на десять минут) увеличились на 325 процентов. В Оденсе, провинциальной столице, расположенной неподалеку от сообщения, и самом важном узком месте на восточно-западном железнодорожном направлении, частью которого является сообщение, после его открытия опаздывала целая треть всех отправляющихся поездов, следующих в Большой Бельт, по сравнению с прежними 13 процентами задержек. Большие задержки в Оденсе увеличились на 162 процента. Со временем некоторые задержки были устранены, но в целом надежность после открытия железнодорожного сообщения Большой Бельт снизилась. Сотни миллионов крон были потрачены на разработку и обсуждение проблем пропускной способности и надежности, но до сих пор ничего не решено. Однако три вывода очевидны. Во-первых, решение проблемы будет стоить очень дорого; указываются затраты до 10 миллиардов датских крон, что составляет 40–50 процентов от стоимости сообщения. Во-вторых, даже если бы решение проблемы было найдено уже сегодня, срок разработки технического проекта такого размера будет составлять приблизительно восемь лет. В-третьих, в течение этого периода надежность железнодорожных услуг в Дании будет оставаться под угрозой.

266

Основано на первичных данных Государственных железных дорог Дании, 26 января 2001 г.

И словно этих проблем было недостаточно, их количество даже возросло, когда открылось сообщение Эресунд между Данией и Швецией в июле 2000 г., здесь проблемы заторов и задержек стали еще острее из-за увеличения количества поездов на переполненных путях, особенно внутри и вокруг Копенгагена [267] . И для решения этих проблем потребуется несколько лет и вложение немалых средств. В результате доверие общества к услугам датских железных дорог было подорвано. Ирония заключается в том, что сообщения Большой Бельт и Эресунд рекламировались как исторические проекты, которые возродят железные дороги в Дании, усилив конкурентную позицию железнодорожных услуг по сравнению с автомобильными. Очевидно, что решение о сообщениях Большой Бельт и Эресунд, принимаемое с учетом всей имеющейся информации, должно было бы учитывать проблемы пропускной способности подъездных путей, а также затраты и систему нормативного регулирования для их решения.

267

Основано на предварительных данных.

Рисковый капитал

В принципе, самой важной задачей, с точки зрения ответственности, является фактическое решение о том, стоит ли вкладывать инвестиции в мегапроект. Учитывая, что размер инвестиций находится в диапазоне многих миллиардов долларов и что неопределенность исхода процесса чрезвычайно велика, кажется самоочевидным, что те, кто принимает решения, должны нести за это ответственность. Опыт сообщений Большой Бельт, Эресунд и других проектов показывает, что правительство само по себе недостаточно эффективно, когда речь идет об обеспечении ответственности в определенных вопросах, таких как решения о крупных инвестициях в инфраструктуру (см. главы 2–4). По нашему мнению, более эффективный способ добиться этого – позволить решению развиваться вместе с проектом, при условии, что проект удовлетворяет согласованным целям общественного интереса, и при условии готовности частных финансистов участвовать в проекте без государственной гарантии. Это означает, что, по крайней мере, часть капитала, привлекаемого для данного проекта, должен составлять подлинный рисковый капитал. Другими словами, только при условии привлечения этого рискового капитала возможна реализация проекта. Выдвигая требование, чтобы существенные обязательства выражались в форме рискового капитала, рядовой гражданин не будет обязан нести какие-либо, даже самые ограниченные, риски. Таким образом, обычная практика перекладывания стоимости риска на тех, кто находится в самом невыгодном положении, чтобы защитить себя, применяемая в проектах Эресунд и Большой Бельт, если не устраняется, то, по крайней мере, значительно уменьшается [268] .

268

См. главу 9 and G. Haley, “Private Finance for Transportation and Infrastructure Projects: A View”, International Journal of Project Management, том 10, № 2, май 1992 г., с. 63–68; and Sheila Farrell, ed.. Financing Transport Infrastructure (London: PTRC Education and Research Services, 1994).

Однако, даже если не рассматривать результаты распределения доходов и сосредоточиться только на чисто экономических достоинствах инвестиций, таких как инфраструктурные проекты, мы готовы доказать преимущества привлечения рискового капитала. Инвестиции в крупные инфраструктурные проекты являются решениями распределения ресурсов, имеющими долгосрочное влияние на будущее. Для привлечения необходимых средств, в конечном счете, потребуется использовать деньги, отложенные рядовыми гражданами в форме сбережений на будущее. Решение о строительстве будет приниматься при высокой степени неопределенности, и как указано в главе 7, не существует никакого объективного способа измерить стоимость этой неопределенности. При таких обстоятельствах важно, чтобы решение об использовании сбережений рядовых граждан принималось теми, кого можно считать ответственным. Ставя решение в зависимость от готовности частных финансистов вкладывать капитал в проект и позволяя им нести последствия неправильного решения, можно обеспечить лучшие гарантии осуществления проекта, только в случае его реальной необходимости.