Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций
Шрифт:
Сравнение традиционного и альтернативного подходов
В традиционном подходе к разработке крупных инфраструктурных проектов выделяются две позитивные доктрины, получившие свое развитие в Скандинавии в последние годы: во-первых, основной принцип, согласно которому проекты не должны иметь отрицательных воздействий на окружающую среду или на какие-либо (или очень немногие) группы общества; во-вторых, проекты могут осуществляться в соответствии с Законом о компаниях, учитывая тот факт, что проекты часто предоставляют достаточно простые услуги, которые можно считать коммерческими. Подход компании предоставляет схему для независимых оценок, проверяющих выполнение финансовых требований – самофинансирования, в случае проектов Большой Бельт и Эресунд – и других требований к эффективности, которые должны быть достигнуты. Он также устанавливает эксплуатационный формат, который, в
Главный аргумент за альтернативный подход к традиционной модели состоит в том, что в традиционном подходе философия ненанесения вреда любой группе не пришла к своему логическому заключению и что определение и разделение обязанностей государства и компании не завершены. Традиционный подход порождает следующие вопросы:
1. Необходимость разработки четких и определенных критериев эффективности. Если идея заключается в том, что решение не должно иметь никаких явных негативных последствий, тогда это должно выражаться в четко заявленных критериях эффективности, которая должна быть достигнута в проекте. Эти критерии должны быть сформулированы таким образом, чтобы их можно было контролировать и их достижение проверить. Критерии эффективности должны быть также установлены задолго до принятия какого-либо решения о том, стоит ли начинать строительство;
2. Необходимость полного признания экономических рисков, связанных с мегапроектами. Наш анализ целого ряда проектов показывает, что такие риски весьма значительны (см. главы 2–5), что их слишком часто игнорируют и что главная причина такой ситуации заключается в том, что бремя рисков ложится на общество в целом. Это, похоже, говорит о том, что, поскольку участником является правительство и инвестиции, в конечном счете, гарантируются налогоплательщиками страны, нет причин для беспокойства по поводу рисков или хотя бы их публичного признания. Это ошибочный путь рассуждений; он также имеет серьезные последствия для распределения доходов. Согласно основному критерию о том, что крупные проекты не должны оказывать каких-либо явных неблагоприятных воздействий ни на одну часть общества, в конечном счете, отвечать за издержки, связанные с неопределенностью, должны инвесторы и потребители таких проектов, а не налогоплательщики.
3. Необходимость гарантировать, что в процессе принятия решений не доминируют лоббирующие группы. Группы особых интересов играют важную роль в формировании политики в современных демократических государствах, но они не могут нести ответственность за решения, принятые правительством. Слишком часто на решения, касающиеся крупных проектов, оказывали большое влияние особые интересы, и мы утверждаем, что это происходит за счет широкой общественности. Мы определили необходимость ограничить погоню за рентой групп особых интересов и предлагаем три способа это сделать:
1. Полная прозрачность в течение процесса принятия решений, что, в основном, означает полный общественный доступ к документации, подготовленной правительством;
2. Полное вовлечение различных групп заинтересованных лиц и гражданского общества в процессе подготовки и формулирования функциональных требований;
3. Заключительное решение о том, стоит ли строить проект, должно зависеть от предоставления частного рискового капитала, то есть капитала, не обеспеченного правительством. Мы рекомендуем, чтобы такой капитал составлял, как минимум, одну треть от общей потребности в капитале для возможного проекта.
Значение рекомендации использовать новый подход к разработке проекта, прежде всего, заключается в гораздо более четком определении роли правительства и обеспечении большей возможности привлекать правительство к ответственности за свою роль. Такая ответственность является очевидным конституционным требованием в большинстве западных демократических государств. Поэтому, по существу, наше предложение просто нацелено на приближение определенной политической и административной практики, то есть практики разработки мегапроектов, к тому, чем, согласно стандартным конституционным канонам, она должна являться. Роль правительства в идеале заключается в служении общественным интересам и их защите. Слабость традиционного подхода состоит в том, что он позволяет правительству играть более одной роли, например, сторонника проекта и контролера вопросов безопасности, окружающей среды и финансов. Поскольку последующие конфликты интересов зарождаются внутри правительства, ответственность размывается, и процесс принятия решений становится добычей групп особых интересов.
Законодательная
Два основных альтернативных подхода, разработанные здесь, должны рассматриваться как примеры институционализации ответственности. Мы признаем, что могут существовать другие подходы, отвечающие необходимым требованиям ответственности. В частности, могут существовать другие способы структурирования отчетности и процесса взаимодействия с заинтересованными кругами, гражданским обществом и широкой общественностью.
Во многих странах законодательная основа строительства и эксплуатации крупных инфраструктурных проектов изложена в законе о гражданском строительстве, который, с юридической точки зрения, определяет правила и процедуры для проекта, которые нужно соблюдать в течение и после завершения строительства. Ввиду размеров, сложности и потенциальных последствий большинства крупных проектов, правила и процедуры должны быть изложены именно таким образом не только для возможного строительства и эксплуатации, но также и для разработки и экспертизы проекта. Поэтому мы считаем, что подход к разработке и оценке проекта, каким бы он ни был, должен быть изложен в правительственной директиве или подобном нормативном акте, который предназначен для выполнения теми, кто несет ответственность за разработку и экспертизу. Это также помогло бы улучшить ответственность. Кроме того, это поощрило бы использование последовательного подхода к разработке и экспертизе проекта, чего сегодня зачастую очень не хватает.
12. Что стоит за парадоксом мегапроектов
Отправной точкой этой книги был парадокс. В последние годы во всем мире наблюдается резкое увеличение размаха, частоты и географического распространения мегапроектов, то есть инфраструктурных проектов на многие миллиарды долларов. Это аэропорты, высокоскоростные железные дороги, городские железные дороги, туннели, мосты, порты, автострады, плотины, электростанции, водохозяйственные проекты, проекты нефте– и газодобычи, информационные системы, системы телекоммуникационных технологий и так далее. Никогда в истории человечества мы не строили большего количества или настолько дорогих инфраструктурных проектов. И никогда еще такие проекты не были настолько близким воплощением того, что социолог Зигмунт Бауман называет «независимостью от пространства», а глава Microsoft Билл Гейтс – «капитализмом, свободным от трения». Тем не менее, при сравнении прогнозируемых мегапроектов и их фактического воплощения картина часто выглядит зловеще. Мы документально подтвердили в этой книге, что:
• Финансовые перерасходы в размере от 50 до 100 процентов в реальном выражении для мегапроектов – обычное явление; не редкость и перерасходы более, чем на 100 процентов;
• Несовпадение прогнозируемого спроса с фактическим в диапазоне от 20 до 70 процентов наблюдается повсеместно;
• Степень и масштаб фактических воздействий проектов на окружающую среду часто очень отличаются от прогнозируемых. Необходимость проведения аудита по факту игнорируется;
• Значительного регионального, национального, а иногда и международного развития, обычно декларируемого промоутерами проектов, как правило, не происходит, или оно настолько размыто, что исследователям не удается его установить;
• Фактическая жизнеспособность проекта обычно не соответствует прогнозируемой, как правило, имеющей беззастенчиво завышенную оптимистическую оценку.
Задача состоит в сокращении риска для правительств, налогоплательщиков и частных инвесторов, которых ведут по пути – как часто оказывается, ложному – повторяющегося вложения миллиардов долларов в неосуществимые проекты.
Причины парадокса мегапроектов
Мы определили главную причину парадокса мегапроектов, а именно тот факт, что, несмотря на печальные итоги эксплуатации мегапроектов, такие как пренебрежение риском и недостаток ответственности в процессе принятия решений, их количество и масштаб увеличиваются. Мы показали, что не стоит удивляться тому, что промоутеры проектов благополучно продолжают реализовывать высокорискованные проекты, поскольку сами они не несут связанных с ними рисков и им не грозит ответственность за отсутствие предполагаемого результата. Мы также показали, что при использовании традиционного подхода к разработке мегапроектов промоутеры слишком часто фактически могли уклоняться от риска и ответственности. Наконец, мы предложили меры и институциональные схемы, чтобы справиться с этой проблемой. Задача состоит в сокращении риска для правительств, налогоплательщиков и частных инвесторов, которых ведут по пути – как часто оказывается, ложному – повторяющегося вложения миллиардов долларов в неосуществимые проекты.