Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций

Фливбьорг Бент

Очевидно, что никто не заинтересован в рискованных и неосуществимых проектах только ради них самих. Однако подрядчики и другие промоутеры проектов, положение которых позволяет им наживаться просто на самом факте строительства проектов, часто выступают в качестве мощной движущей силы на ранних стадиях разработки проекта. Они могут быть заинтересованы в недооценке затрат и переоценке спроса и аналогичной недооценке воздействий на окружающую среду и переоценке результатов развития. Строительство мегапроектов часто длится десятилетиями, предоставляя проблемы эксплуатации отдаленному будущему. Период от предложения проекта до начала эксплуатации еще дольше. Тактическая недооценка и переоценка последствий на начальных стадиях разработки проекта, являясь неизменными спутниками предложения мегапроектов сегодня, позволяют проектам хорошо выглядеть при анализе затрат и выгод и оценке воздействия на окружающую среду. Это, в свою очередь, увеличивает вероятность того, что строительные проекты будут осуществляться и тем самым приносить выгоду подрядчикам и другим промоутерам, ориентированным на строительство. Несомненно, это объясняет многие решения о строительстве проектов, которые бы не получили

зеленый свет, если бы были проведены более продуманные экспертизы, если бы проблемам эксплуатации придавали больше значения и если бы промоутеры несли ответственность за свои заявления относительно проектов.

Такое поведение в погоне за рентой и соответствующий «оптимизм оценки», если использовать деликатное определение, данное Всемирным банком предвзятому анализу затрат и выгод, не в интересах тех, чьи деньги подвергаются риску, будь то налогоплательщики или частные инвесторы. Не в интересах это и тех, кто обеспокоен вопросами защиты окружающей среды, безопасности, демократии и общественных благ. Для людей и групп, которые так же, как и мы, разделяют эту озабоченность, мы предлагаем меры по увеличению ответственности при принятии решений в мегапроектах, описанные ниже. Эти меры рассматриваются в книге глубоко и подробно для возможного практического применения. Кроме того, в Приложении мы приводим пример мероприятий, которые были применены для конкретного проекта, в котором мы участвовали в качестве консультантов, а именно, предлагаемого сообщения через Балтийское море, соединяющего Данию и Германию через пролив Фемарн-Бельт, один из крупнейших межнациональных инфраструктурных проектов в мире.

Тактическая недооценка и переоценка последствий на начальных стадиях разработки проекта позволяют проектам хорошо выглядеть при анализе затрат и выгод и оценке воздействия на окружающую среду.

Способы избавления от парадокса мегапроектов

Наше первое и главное предложение заключается в том, что риску и ответственности должно быть отведено более значимое место в принятии решений в мегапроектах по сравнению с нынешним положением. Мы считаем, что правильный процесс принятия решений, это не только вопрос лучшей и более рациональной информации, но также и институциональных структур, обеспечивающих систему сдержек и противовесов, необходимых для обеспечения ответственности, особенно ответственности за значительные риски, которые, как мы показали, существуют в разработке мегапроектов. Финансовые, экологические и риски безопасности невозможно устранить из мегапроектов. Однако их можно признать и сократить путем тщательного выявления и передачи тем, кто лучше всего может с ними справиться. В связи с этим мы рекомендуем, чтобы законы или подобные виды регулирования учитывали необходимость осуществления анализа риска и управления риском и их институциональное закрепление в процессе принятия решений по мегапроектам наряду с распределением рисков между соответствующими участниками и организациями. Мы также рекомендуем и подробно описываем методы анализа риска, включая так называемый анализ «ситуации наиболее вероятного развития» (MLD), анализ безубыточности и сценарии наихудшего варианта развития событий. Наконец, относительно ответственности мы предлагаем институциональные схемы для более эффективного управления риском.

Наше второе предложение заключается в перераспределении обязанностей государственного и частного секторов в разработке мегапроектов. В так называемом традиционном подходе к принятию решений в мегапроектах правительство играет множество ролей, и некоторые из них противоречат друг другу. Мы задаем вопрос: может ли правительство эффективно работать и в качестве промоутера мегапроектов, и как гарант защиты таких общественных интересов, как охрана окружающей среды, обеспечение безопасности и ограждение налогоплательщиков от ненужных финансовых рисков? Мы отвечаем на этот вопрос отрицательно. Для правительства здесь возникает конфликт интересов, и в результате страдает ответственность. Поэтому мы предлагаем пересмотреть границы участия государства и частной собственности, перемещая риск из государственного в частный сектор и гораздо более четко определяя роль правительства с помощью принципа равноправия и незаинтересованности, а также переключая правительственное участие от задач продвижения проектов к задачам формулирования и аудита целей общественного интереса в мегапроектах.

Практически не существует доказательств того, что эффективность и демократия являются уступками для принятия решений в мегапроектах. Как раз наоборот.

В-третьих, мы предлагаем четыре основных инструмента ответственности для использования в процессе принятия решений в мегапроектах:

1. Прозрачность;

2. Функциональные требования;

3. Четкая формулировка системы нормативного регулирования; и

4. Привлечение рискового капитала.

Прозрачность

Прозрачность является главным средством обеспечения ответственности в государственном секторе. Здесь мы рекомендуем более высокую степень публичности и общественного участия, включая вовлечение заинтересованных сторон, по сравнению с тем, что обычно свойственно для мегапроектов. Развитие мегапроектов определенно должно выиграть от большего вовлечения гражданского общества. Традиционный аргумент против общественного участия заключается в том, что это замедляет принятие решений и приводит к неоптимальным результатам. Мы считаем совершенно иначе. Мегапроекты, участники которых пробовали обойтись без публичности и участия общественности, часто сталкивались с таким сильным сопротивлением, что процессы принятия решений дестабилизировались и участникам и проектам навязывались второсортные решения с точки зрения процедур и результата. Практически не существует доказательств того, что эффективность и демократия являются уступками для принятия решений в мегапроектах. Как раз наоборот.

Функциональные

требования

Применение функциональных требований подразумевает целевой подход к принятию решений в мегапроектах вместо традиционного подхода, ориентированного на технические решения. Применение подхода функциональных требований означает, что, насколько это возможно, все требования относительно возможного проекта должны быть определены до рассмотрения различных технических альтернатив для предложенного проекта и до его экспертизы. В принципе, функциональные требования должны вытекать из национальных и других политических целей и требований общественного интереса, которым должен отвечать проект, например, в отношении экономических результатов, экологической устойчивости и вопросов безопасности. Одно из преимуществ подхода функциональных требований состоит в том, что он заставляет людей сосредоточиваться на цели, а не на средствах. Это позволяет вести конструктивный и эффективный диалог с теми, кто играет активную роль в вопросах экологии, безопасности, экономики и других. В то же время подход вынуждает организации и группы людей играть конструктивную роль в осуществлении целей, которых они хотели бы достичь, и снижает вероятность критики, направленной на крупные проекты только потому, что они оказались крупными проектами.

Система нормативного регулирования

Система нормативного регулирования – это совокупность экономических правил, регулирующих строительство и эксплуатацию определенного мегапроекта, и других экономических правил, оказывающих существенное влияние на финансовую и экономическую эффективность проекта, а также правил, регулирующих дополнительные инвестиции, необходимые для того, чтобы гарантировать рациональное использование проекта, например, для аэропортов или мостов это подразумевает подъездные пути. Эти правила помогут ответить на вопрос, будут ли такие сообщения нуждаться в государственном финансировании или будут финансироваться за счет платных услуг. Одна из причин, почему эта система нормативного регулирования должна быть определена, по возможности, заранее, заключается в том, что это заставит правительство тщательно рассматривать проблемы данной категории и определять все издержки до принятия любых решений. Вторая причина состоит в том, что выбор системы нормативного регулирования значительно влияет на риски проекта, поскольку и затраты, и риски должны быть в центре любого анализа экономической целесообразности и экспертизы. Наконец, если часть финансирования возможного проекта должна быть привлечена из рискового капитала, как мы предлагаем, это может произойти, только если система нормативного регулирования налажена и политические риски определены и, там где это возможно, устранены.

Рисковый капитал

В принципе, самой важной задачей, с точки зрения ответственности, является фактическое решение о том, стоит ли вкладывать инвестиции в мегапроект. Мы документально подтвердили, что правительство само по себе недостаточно эффективно, когда речь идет об обеспечении ответственности в определенных вопросах, таких как решения о крупных инвестициях в инфраструктуру. По нашему мнению, более эффективный способ добиться ответственности – позволить решению развиваться вместе с проектом, при условии, что проект удовлетворяет согласованным целям общественного интереса, и при условии готовности частных финансистов участвовать в проекте без государственной гарантии. Это означает, что, по крайней мере, часть капитала, привлекаемая для данного проекта, должна составлять подлинный рисковый капитал. Другими словами, только при условии привлечения этого рискового капитала возможно строительство инфраструктуры. Выдвигая требование, чтобы существенные обязательства выражались в форме рискового капитала, рядовой гражданин не будет обязан нести какие-либо, даже самые ограниченные, риски. Таким образом, обычная практика перекладывания стоимости неопределенности на тех, кто находится в самом невыгодном положении, чтобы защитить себя, если не устраняется, то, по крайней мере, значительно уменьшается. Ставя решение в зависимость от готовности частных финансистов вкладывать капитал в проект и позволяя им нести последствия неправильного решения, можно обеспечить лучшие гарантии осуществления проекта, только в случае его реальной необходимости. Привлечение рискового капитала возымеет еще один положительный эффект, если будет принято решение реализовывать проект. Он будет гарантировать более высокую степень участия кредиторов в процессе заключительного планирования, строительства и эксплуатации проекта и более эффективный мониторинг. Как следствие, можно ожидать лучшего контроля затрат и улучшения мероприятий по контролю задержек строительства.

Наконец, в-четвертых, мы предлагаем две альтернативные модели для ответственного принятия решений в мегапроектах, одну, основанную на подходе государственных предприятий (ГП) к разработке проекта, другую – на подходе строительство – эксплуатация – передача (ВОТ) или подходе подобного рода. Обе модели подробно описаны, помимо прочего, до уровня участия заинтересованных кругов, оценки воздействия на окружающую среду и отчетных процедур. Мы не даем рекомендаций относительно предпочтения одного подхода другому, поскольку только определенный политический и организационный контекст данного мегапроекта покажет, какой из них более приемлем. И все же мы предлагаем тщательно изучить оба подхода в любом предполагаемом проекте, прежде чем выбрать один из них. Мы подчеркиваем также, что независимо от подхода принципиально важно, чтобы с самого начала для проектной компании были установлены четкие стандарты выполнения, будь она государственной или частной, и что компания должна быть с самого начала укомплектована необходимым персоналом. Интересы строительства должны быть с самого начала уравновешены интересами эксплуатации среди членов совета директоров и персонала, кроме того, персонал и директора должны четко понимать, что подразумевается под управлением эффективностью и понятием риска и ответственности. Одним словом, если четыре инструмента ответственности, выделенные выше, учтены, любой из двух подходов к разработке мегапроектов будет работать и будет работать хорошо.