Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций
Шрифт:
Превращение общества риска в менее рискованное
Мегапроекты в транспорте, телекоммуникациях и энергетике играют ключевую роль не в чем ином, как в создании того, что многие расценивают как зарождение нового мирового порядка, где люди, товары, энергия, информация и деньги перемещаются с беспрецедентной легкостью. Тем не менее, мы показали в этой книге, что история мегапроектов – это постоянно повторяемый правительствами, налогоплательщиками и частными инвесторами путь вложения миллиардов долларов в очень рискованные, неосуществимые проекты. Мы продемонстрировали, что проблема мегапроектов, главным образом, заключается в пренебрежении риском и недостатке ответственности при содействии промоутеров проектов, основное стремление которых состоит в том, чтобы строить проекты для частной прибыли, экономической или политической, а не использовать проекты для общественного блага. И мы доказали, что, для того чтобы исправить текущее положение дел, мы должны найти пути институционального включения вопросов риска и ответственности в процесс принятия решений для мегапроектов. Наконец, мы показали, как это
Мы упоминали в первой главе, что теоретики общества риска и демократии начали недавно призывать к разработке практической политики и мероприятий планирования, связанных с риском в реальном государственном принятии решений. В начале книги мы отметили, что предлагаем ее как попытку воплощения в специфичной области, социальная, экономическая и политическая важность которой увеличивается, того типа планирования и принятия решений, к которому призывают теоретики. Некоторые из мер, предложенных нами выше, сегодня медленно завоевывают позиции в ряде стран и мегапроектов. Мы надеемся, что наша книга поможет укрепиться этим позициям, равно как и распространению этих мер в большем количестве стран и проектов, тем самым делая демократию более ответственной, а общество риска менее рискованным.
Приложение.
Риск и ответственность в действии: ситуационный анализ
Недавно Транспортный совет Дании попросил нас провести анализ планов для изучения жизнеспособности сообщений между Данией и Германией через Балтийское море, в районе пролива Фемарн-Бельт. Транспортный совет Дании был учрежден датским парламентом, чтобы усовершенствовать принципы датской транспортной политики путем финансирования исследований и проведения независимого изучения текущих транспортных проблем с последующей подготовкой рекомендаций для правительства, парламента и широкой общественности [273] .
273
Изучение сообщения через Балтийское море было инициировано Транспортным советом Дании в 1994 г. В группу исследователей входили Бент Фливбьорг (руководитель), Нильс Брузелиус и Вернер Ротенгаттер. Группе помогали Метте Скамрис и Ким Линж Нильсен.
Фемарн-Бельт – это пролив между Данией и Германией, расположенный в западной части Балтийского моря между островами Лолланд и Фемарн. Кратчайшее расстояние через Бельт – 18,6 км (приблизительно 11 миль) между Рёдбюхавном в Дании и Путтгарденом в Германии. Сообщение через Балтийское море в этом месте должно стать одним из крупнейших и самых дорогих межнациональных инфраструктурных проектов в мире. Согласно оценкам, стоимость проекта может составить от 20 до 35 миллиардов датских крон (от 3,3 до 5,8 миллиарда долларов США) для сооружения моста и дополнительно от 15 до 30 миллиардов датских крон (от 2,5 до 5 миллиардов долларов США) для строительства подъездных путей. В рамках соглашения с шведским правительством относительно сообщения Эресунд датское правительство обязалось участвовать в строительстве сообщение Фемарн-Бельт при условии, что оно будет целесообразно с экологической и экономической точек зрения [274] . Позиция немецкого правительства менее определенна. Комиссия ЕС поместила сообщение Фемарн-Бельт в список особо приоритетных европейских транспортных инфраструктурных проектов, что означает, что Комиссия может внести 20 процентов в инвестиции. Из-за некоторых проблем с процессами разработки и оценки проектов Большой Бельт и Эресунд (см. главы 2–7), сопоставимых по размеру и целям с сообщением Фемарн-Бельт, Транспортный совет Дании хотел разобраться, как можно улучшить процесс принятия решений для такого типа проектов.
274
Danish Parliament, “Aftale mellem Danmarks regering og Sveriges regering om en fast forbindelse over Oresund”, Annex to Danish Parliament, “Forslag til Lov om anlaeg af fast forbindelse over Oresund”.
В нашем анализе планов для Фемарн-Бельт мы обнаружили, что первоначальные подходы к анализу экономической целесообразности, сделанные датским и немецким Министерствами транспорта, в значительной степени совпали с тем, что в этой книге мы назвали традиционным подходом к разработке мегапроектов (см. главу 8) [275] . Мы подчеркнули необходимость усиления ответственности путем использования четырех инструментов, рассмотренных в главе 10: повышение прозрачности, использование функциональных требований, лучшее определение системы нормативного регулирования и, наконец, использование частного рискового капитала. Мы также проиллюстрировали, как это можно сделать в фактическом планировании и процессе оценки для Фемарн-Бельт, разрабатывая альтернативные подходы, сходные с концессионным подходом и подходом государственных предприятий, которые описаны в главе 11.
275
Анализ полностью представлен в Транспортный совет Дании: Facts About Fehmarn Belt: Fact-finding Study on a Fixed Link Across Fehmarn Belt, Report no. 95:02; Danish Transport Council, Fehmarn Belt: Issues of Accountability. Lessons and Recommendations Regarding Appraisal of a Fixed Link Across Fehmarn Belt. См. также Nils Bruzelius, Bent Flyvbjerg and Werner Rothengatter, “Big Decisions, Big Risks: Improving Accountability in Mega Projects”, International Review of Administrative Sciences,
Транспортный совет Дании впоследствии принял наши рекомендации и сделал их собственными рекомендациями совета датскому правительству, парламенту и широкой общественности относительно того, как необходимо проводить разработку и оценку предложений для сообщения Фемарн-Бельт. Ниже мы описываем развитие событий в процессе экспертизы проекта Фемарн-Бельт и оцениваем, какие из рекомендаций Транспортного совета нашли практическое применение и какие – нет, делая особый акцент на четырех инструментах ответственности, упомянутых выше. Основное внимание мы обращаем на ситуацию в Дании, поскольку подобный анализ с похожими рекомендациями не проводился в Германии. Само собой разумеется, что это – предварительная оценка, так как разработка проекта все еще продолжается.
Основными действиями в процессе разработки и экспертизы Фемарн-Бельт с момента принятия Транспортным советом наших рекомендаций в 1995 г. были следующие:
1995–1999 гг.: Анализ экономической целесообразности [276] .
1999–2000 гг.: Общественные слушания, объединенные с краткой независимой экспертизой анализа экономической целесообразности [277] .
2000–2002 гг.: Призыв датского и немецкого правительств к частным компаниям выразить свою заинтересованность относительно их возможного участия в предоставлении финансирования для сообщения [278] .
276
Главные отчеты анализа экономической целесообразности: Danish Ministry of Transport, Femer Baelt-forbindelsen: Forundersogelser, Resum'erapport (Copenhagen: Trafikministeriet (Ministry of Transport), 1999); Femer Baelt-forbindelsen: Okonomiske undersogelser (Copenhagen: Trafikministeriet, 1999).
277
Danish Transport Council, Femer Baelt forundersogelser: Resum'e af konferencen 13. januar 2000 (Copenhagen: Transportradet (Danish Transport Council), 2000).
278
Fehmarnbelt Development Joint Venture, Fixed Link Across Fehmarnbelt: Finance and Organisation Enquiry of Commercial Interest, Report, Executive Summary and Appendices (www.fdjv.com: Author, 2002).
Если после приглашения выразить заинтересованность правительства решают продолжить разработку проекта, главными задачами остаются завершение анализа экономической целесообразности, проведение национальных и международных слушаний, принятие политического решения о том, стоит ли строить, и если принято решение продолжать проект, то выбор формы тендера и его проведение.
Увеличение участия частного сектора
Первая и самая основная рекомендация Транспортного совета Дании заключалась в перераспределении участия государства и частного сектора в процессе разработки проекта и привлечении частного рискового капитала в схему финансирования возможного проекта. Здесь проект Фемарн-Бельт согласился с рекомендациями Совета по нескольким важным пунктам и этим он существенно отличается от проектов Эресунд и Большой Бельт. В течение 1980-х и 1990-х гг., когда эти проекты обсуждались и строились, участвующие политические деятели и чиновники были против привлечения частного сектора к финансированию и принятию риска для этих проектов. Сначала это отношение преобладало также и в проекте Фемарн-Бельт. Таким образом, датские политические деятели и чиновники были первоначально против рекомендаций Транспортного совета по этому вопросу.
С приходом нового тысячелетия положение дел изменилось главным образом потому, что Германия не хотела использовать государственные средства или государственные гарантии для финансирования сообщения через пролив [279] . Возникла необходимость привлечения частного рискового капитала. Очевидно, что рекомендации Транспортного совета повлияли на немецкую позицию в этом вопросе. Рекомендации для Фемарн-Бельт были успешно переданы немецкому правительству. Если бы потребность Германии в частном рисковом капитале для Фемарн-Бельт была результатом обычной правительственной политики, стремящейся продвинуть частный рисковый капитал для транспортной инфраструктуры, тогда можно было бы ожидать появления спроса на частный капитал для многих других проектов, кроме проекта Фемарн-Бельт. Но это был другой случай. Наоборот, в немецких железнодорожных проектах, например, доля государственных финансов даже увеличилась.
279
Для осуществления наземного сообщения ожидается использование государственных средств.
В СМИ не раз возникали предположения о том, что появление немецкого спроса на частное финансирование проекта Фемарн-Бельт было вызвано объединением Германии после 1989 г. Как утверждали СМИ, в 1990-е гг. новая Германия потратила так много финансовых средств на объединение, в том числе и в отношении транспортной инфраструктуры, что правительство было вынуждено искать частный капитал для финансирования своих действий. Но если бы это действительно имело место, можно было бы ожидать увеличения спроса на частный капитал и для транспортных инфраструктурных проектов, но, как уже говорилось, этого не произошло.