Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций
Шрифт:
Мы делаем вывод, что существуют указания на то, что рекомендации Транспортного совета повлияли на немецкую позицию по использованию частного капитала для финансирования проекта Фемарн-Бельт, хотя при его сложности было бы трудно прийти к окончательным выводам о таком влиянии и его точном масштабе. Что касается других сложных правительственных решений, которые принимались в течение нескольких лет и подвергались различным влияниям, сложно сказать точно, что к чему привело и в каком масштабе.
Во всяком случае, датчане первоначально надеялись использовать модель финансирования, разработанную для сообщений Большой Бельт и Эресунд, а именно государственное предприятие, финансируемое государственной гарантией. Но пока Дании необходимо было приспособиться к позиции Германии. Призыв выразить интерес к привлечению частного сектора в проект Фемарн-Бельт, упомянутый выше, является самым осязаемым признаком
280
Bundeshaushaltsordnung § 7.2; Fehmarnbelt Development Joint Venture, Fixed Link Across Fehmarnbelt.
Будущее покажет, какими будут финальные схемы участия государственного и частного секторов в проекте Фемарн-Бельт, если Дания и Германия решат его строить. Но привлечение частного сектора, что происходит в настоящее время, и исключение общей государственной гарантии – главные шаги в направлении рекомендаций Транспортного совета и уход от практики, применявшейся для этого типа мегапроектов в этой части света, включая Большой Бельт и Эресунд. Как объяснялось в основной части настоящей книги, выиграть благодаря этому должны рядовые граждане, то есть налогоплательщики, поскольку уменьшится риск и увеличится ответственность. Потенциальные проигравшие – чиновники с личной заинтересованностью в модели государственного предприятия и стремящиеся к получению ренты частные разработчики.
Прозрачность и общественное участие
Транспортный совет рекомендует, чтобы разработка и экспертиза для проекта Фемарн-Бельт были больше открыты для общественного наблюдения и участия, чем это было в сообщениях Эресунд и Большой Бельт. Здесь заметен серьезный прогресс, особенно при сравнении с Большим Бельтом и Эресундом на аналогичных стадиях разработки. Однако можно добиться большего, и рекомендации совета пока еще выполнены неполностью.
До настоящего времени основные действия в отношении прозрачности сводились к публикации двух отчетов, обобщающих исследования экономической целесообразности, краткой независимой экспертизе этих исследований, общественной конференции и слушаниях, представляющих результаты независимой экспертизы, отчете о конференции и, наконец, временном веб-сайте Министерства транспорта, где любой мог комментировать и обсуждать строительство возможного сообщения Фемарн-Бельт [281] . Но вот чего действительно не хватает при сравнении с рекомендациями Транспортного совета, так это привлечения заинтересованных групп, более широкого использования открытых слушаний и публикации технической документации, например, касающейся моделирования спроса на транспорт и других элементов анализа затрат и выгод и оценки воздействия на окружающую среду. Проблема независимых экспертиз 1999–2000 гг. заключалась в том, что вся необходимая документация не была доступна экспертам, проводящим анализ.
281
Это относится к ситуации в Дании.
Одной из причин медленного развития открытости процесса разработки и оценки для общества, несомненно, является обычная инерция. Организации и профессии, вовлеченные в транспортную политику и планирование, не столько используются в совместном и открытом подходе к планированию и выработке тактики, сколько в рационалистическом, узкоспециализированном подходе по сравнению с организациями и профессиями в других областях, например, городском и региональном планировании. Датское Министерство окружающей среды и энергетики, ответственное за городское и региональное планирование, отметило в 1996 г., что запланированная процедура экспертизы проекта Фемарн-Бельт отличалась от процедуры, используемой в городском и региональном планировании. Она не допускала участия граждан в определение содержания экспертизы и не устанавливала минимальный период для общественных слушаний [282] .
282
Вклад
Прозрачность – главное средство обеспечения ответственности в государственном секторе. При сокращении прозрачности проигравшими оказываются рядовые граждане, возможности которых для привлечения правительства к ответственности уменьшились. Победители – те политические деятели и чиновники, которые предпочитают выполнять свои действия без общественного контроля и вмешательства. При сравнении с рекомендациями Транспортного совета такие политические деятели и чиновники до сих пор имеют слишком большое влияние на разработку и экспертизу проекта Фемарн-Бельт в отношении прозрачности.
Функциональные требования
Задача рекомендаций Транспортного совета относительно функциональных требований состоит во внедрении процесса разработки и экспертизы, ориентированных на достижение цели. Таким образом, проект Фемарн-Бельт – пример потерянной возможности. Процесс экспертизы был весьма традиционным с преобладанием обсуждения с самого начала технических альтернатив – мост или туннель, четырехполосная дорога или двухполосная, железная дорога или автомобильная трасса и так далее – вместо рассмотрения политических целей и требований общественных интересов, которым должен отвечать проект.
Такое положение дел можно изменить, попытавшись привлечь частный сектор к финансированию и организации проекта. Отправной точкой обращения к интересам частного сектора должно стать описание проекта Фемарн-Бельт, сделанное по такой же схеме, как в других проектах, следующих этой процедуре, т. е. с точки зрения того, как и на каких условиях он будет способствовать общему социальному развитию. Однако, что это означает в отношении функциональных требований, остается неясным. И спустя почти десять лет после предварительного и общего анализа экономической целесообразности с преобладанием обсуждений технических альтернатив о том, как пересечь Фемарн-Бельт, введение функциональных требований на этой стадии рискует оказаться недостаточным или запоздалым. Снова результатом является снижение ответственности и увеличение риска.
Система нормативного регулирования
Транспортный совет рекомендует четкую формулировку системы нормативного регулирования, применимой к строительству и эксплуатации возможного сообщения через Фемарн-Бельт. До сих пор такая система не определена, звучат только заявления о намерениях датского и немецкого правительств, о финансировании наземных подъездных путей из государственных средств и невозможности такого финансирования для сообщения через пролив. Более того, альтернативные системы нормативного регулирования были описаны в плане-проспекте таким образом, чтобы способствовать заинтересованности частного сектора в участии, без оказания предпочтения какой-либо одной системе нормативного регулирования [283] . Поскольку выбор системы нормативного регулирования затрагивает риски и затраты, осуществление надлежащего анализа экономической целесообразности и экспертизы невозможно, если не определена система нормативного регулирования. Для того чтобы анализ экономической целесообразности, опубликованный в 2000 г., был достоверным, его необходимо пересчитать повторно.
283
Fehmarnbelt Development Joint Venture, Fixed Link Across Fehmarnbelt.
После того как эти два правительства пригласили частный сектор участвовать в разработке и экспертизе проекта произошел значительный прогресс в отношении определения системы нормативного регулирования. Главной целью привлечения частного сектора является уточнение применимых и возможных типов системы нормативного регулирования. Во время написания этой книги было еще слишком рано прогнозировать исход этого процесса. Но с точки зрения рекомендаций Транспортного совета все идет правильно, хотя и с существенной задержкой и с обратным порядком следования анализа экономической целесообразности и выбора системы нормативного регулирования.