Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций

Фливбьорг Бент

Анализ риска

Транспортный совет рекомендует проведение полного анализа финансового риска возможного сообщения Фемарн-Бельт. Первоначально такой анализ не входил в планы Министерства транспорта относительно анализа экономической целесообразности [284] . Однако, основываясь на рекомендациях совета, члены парламента и СМИ оказали давление на Министерство, призывая к анализу риска. В конечном счете, министерство согласилось [285] . Результаты анализа риска были опубликованы в 1999 г., а рекомендации для дальнейшего анализа были представлены в 2000 г. в рамках независимой экспертизы и общественных слушаний, упомянутых выше [286] . После того как система нормативного регулирования

для возможного сообщения согласована, затраты и риски могут быть оценены более точно, поэтому анализ риска необходимо провести еще раз для достоверности.

284

Ответ министра транспорта на вопрос члена парламента S 2275, 3 августа 1995 г.

285

Ответ министра транспорта на вопрос А, В от транспортного комитета парламента, 1 ноября 1995 г.

286

Danish Ministry of Transport, Femer Baelt-forbindelsen: Okonomiske undersogelser; Danish Transport Council, Femer Baelt forundersogelser, Otto Anker Nielsen, Bent Flyvbjerg and Jens Rorbech, “Notat om arbejdet med vurdering af trafikanalyser og -prognoser, Femer Baelt”, документ представлен на Конференции по Фемарн-Бельту, организованной Министерством транспорта и Транспортным советом Дании, Копенгаген, 13 января 2000 г.

Но даже в его настоящей форме анализ финансового риска сообщения Фемарн-Бельт является значительным шагом вперед по сравнению с проектами Большой Бельт, Эресунд и им подобными. Такой анализ теперь стоит на повестке дня больших транспортных проектов в Дании, о чем не могла идти речь до проекта Фемарн-Бельт и рекомендаций Транспортного совета. Звучит невероятно, но финансовые риски на стадиях планирования инвестиций на многие миллиарды долларов в проектах Большой Бельт и Эресунд в значительной степени игнорировались, пока не проявились в процессе строительства и эксплуатации (см. главы 2–4). Для Фемарн-Бельт риски признаны, и рассмотрение риска стало частью процессов экспертизы и принятия решений. Победители – те, чьи деньги будут подвержены риску, то есть налогоплательщики и/или частные инвесторы. Проигравшие – промоутеры и разработчики, чей главный интерес заключается в строительстве, а не в эксплуатации проектов. Они заинтересованы в игнорировании рисков, так же как в недооценке других затрат и переоценке выгод, поскольку это увеличивает вероятность строительства проектов.

Экологические и социально-экономические результаты

Относительно оценки воздействия на окружающую среду главное различие между рекомендациями Транспортного совета и фактической экспертизой возможного сообщения Фемарн-Бельт заключается в том, что группы заинтересованных лиц и широкая общественность не привлекались к процессу оценки в той степени, какая рекомендована Советом. Однако есть и важные сходства. Во-первых, оценка воздействия на окружающую среду – одна из немногих областей в анализе экономической целесообразности, где функциональные требования фактически используются как основание для оценки, согласно рекомендациям Транспортного совета. Самое известное функциональное требование – так называемое Нулевое решение, а именно требование, чтобы поток воды из Балтийского моря оставался неизменным, дабы не нарушать хрупкую морскую экологию. Во-вторых, ожидается, что контроль воздействия на окружающую среду будет играть ключевую роль в управлении экологическим риском для возможного сообщения Фемарн-Бельт, также в соответствии с рекомендациями Транспортного совета.

Когда Транспортный совет впервые представил свои рекомендации в 1995 г., возникла большая обеспокоенность, что строительство сообщений через проливы Фемарн-Бельт, Эресунд и Большой Бельт может отрицательно повлиять на морскую среду Балтийского моря. Морские экологические риски оценивались как высокие (см. главу 5). Строительство сообщений через Большой Бельт и Эресунд продолжалось, и данные относительно реальных воздействий на окружающую среду и риска были недоступны или неокончательны. Во время написания этой книги такие данные были подготовлены программами экологического аудита Большого Бельта и Эресунда. Данные указывают, что при необходимой предосторожности и современном управлении экологическим риском планировать и сооружать крупные туннели и мосты с учетом экологии морской среды возможно даже для такой чувствительной естественной среды, как Балтийское море.

На практике экологический аудит по факту в сочетании с мероприятиями по охране и рациональному

использованию окружающей среды оказался гораздо более важным для охраны окружающей среды, чем гипотетическая прогнозируемая оценка воздействия на окружающую среду, как утверждает Транспортный совет и доказываем мы в этой книге. Использование экологического аудита – это, безусловно, совершенно необходимый шаг к управлению риском и ответственности. Этот шаг был предпринят в проектах Большой Бельт и Эресунд, и, если сообщение Фемарн-Бельт будет построено, оно, скорее всего, последует в этом отношении хорошему примеру двух своих предшественников.

Что касается влияния на региональный и экономический рост, рекомендации Транспортного совета мало чем отличаются от анализа экономической целесообразности Фемарн-Бельт. Совет приходит к выводу, что социально-экономические исследования вряд ли принесут пользу, поскольку исследование, проведенное после изучения других проектов, уже показало, что существенные региональные, национальные и/или международные результаты развития, обычно постулируемые промоутерами проектов, как правило, не реализуются. Главная причина такой ситуации заключается в том, что в современных экономиках транспортные расходы составляют несущественную часть окончательной цены большинства товаров и услуг. Согласно Совету, необходимо изучать только очень ограниченные влияния вместе с вопросами возможной компенсации. Министерство транспорта Дании, по-видимому, согласно с этим, хотя мало что было сделано в этой области в рамках анализа экономической целесообразности. То, что было сделано, является, в основном, перефразировкой более ранних исследований [287] .

287

Bjarne Madsen and Chris Jensen-Butler, De regionalokonomiske konsekvenser af en fast Femer Baelt forbindelse (Copenhagen: AKF, 1999).

Заключение и выводы

Итак, степень выполнения рекомендаций Транспортного совета для Фемарн-Бельт, подтвержденная фактическим развитием процессов экспертизы проекта, высокая в отношении использования частного рискового капитала, средняя в отношении прозрачности и общественного участия, низкая применительно к использованию функциональных требований, низкая в отношении определения системы нормативного регулирования, высокая для использования анализа финансового риска, высокая для оценки воздействия на окружающую среду и аудита по факту и, наконец, высокая для социально-экономических и региональных результатов развития.

Хотя, как показано выше, еще не исчерпан потенциал для существенного усовершенствования всех упомянутых областей, а особенно прозрачности, функциональных требований и системы нормативного регулирования, процесс экспертизы Фемарн-Бельт является существенным шагом вперед по сравнению с ситуацией прошлых лет, когда оценивались проекты Эресунд и Большой Бельт. Обучение явно имеет место. Судя по проекту Фемарн-Бельт, есть повод для оптимизма относительно возможности изменения процессов разработки и оценки мегапроектов в направлении сокращения риска для рядовых граждан и увеличения ответственности для правительства, промоутеров и разработчиков. Обоснован ли такой оптимизм – покажет только будущее. Самые важные решения для Фемарн-Бельт еще предстоит принять, включая самое основное: строить его или нет.

Библиография

Примечание. Для целей буквенного обозначения имена датских авторов и названия организаций, содержащие датские символы o и ae, передаются буквами о и ае, ближайшими символами латинского алфавита, похожими на них внешне.

Aaron, Henry, ed., Setting National Priorities: Policy for the Nineties, Washington, DC: Brookings Institution, 1990.

Ahlstrand, Ingemar, Fran s"arintresse till allm"anintresse: Om beslutsunderlagets centrala betydelse med exempel fran "Oresundsbron och Dennispaketet, Stockholm: SNS F"orlag, 1995.

Alho, Juha M., “The Accuracy of Environmental Impact Assessments: Skew Prediction Errors”, Ambio, vol. 21, no. 4, 1992, 322–3.

Al-Khalil, Mohammed I. and Mohammed A. Al-Ghafly, “Delay in Public Utility Projects in Saudi Arabia”, International Journal of Project Management, vol. 17, no. 2, 1999, 101–106.

Altman, John A. and Ed Petkus, Jr, “Towards a Stakeholder-Based Policy Process: An Application of the Social Marketing Perspective to Environmental Policy Development”, Policy Sciences, vol. 27, no. 1, 1994, 37–51.