Механизмы власти. 57 правил управления компанией и страной
Шрифт:
Этот комментарий показывает, насколько противоречивыми тогда стали целевые ориентиры. Люди, которые годами требовали, чтобы правительства брали на себя конкретные обязательства (т. е. задавали целевые показатели) и затем предавали гласности то, насколько они к ним приблизились (т. е. публиковали данные), вдруг обнаружили, что эти показатели «заданы сверху», «навязаны» и «создают перекосы». Тем не менее, если только правительство не стремится делать очень мало (как лорд Солсбери), ему необходимо ставить какие-то четкие цели. Говоря на жаргоне Группы по контролю за реализацией реформ, должно быть четко понятно, «как выглядит успех». Это дает возможность правительству донести свою позицию доступным для людей образом, а также, что не менее важно, нести ответственность за достижение результатов.
Такое определение успеха нет нужды называть целевым ориентиром – в нашем распоряжении имеется множество других слов, таких как «задача» или «цель», – но в практическом плане это и есть описание успеха. Если успех определен
Поскольку правительства, нравится это им или нет, будут задавать целевые ориентиры, мы, пожалуй, остановимся на них подробно, в частности, на том, как их использовать и как избежать ошибок (о чем я много узнал в годы, когда Блэр был премьер-министром).
В соответствии с акцентом на приоритетах, первое, что необходимо сказать о целевых ориентирах, – их не должно быть слишком много. Как мы уже увидели, Наджиб Тун Разак в Малайзии выбрал шесть приоритетных сфер. Далтон Мак-Гинти, премьер-министр Онтарио, широко известный как «премьер-министр по образованию», определил три сферы реформирования образовательной системы: улучшение показателей в обучении чтению, письму и счету, а также количества успешно сдающих выпускные экзамены; при уменьшении разрыва между уязвимыми группами населения и другими гражданами; укрепление общественного доверия к системе образования. Для каждой из этих сфер были сформулированы конкретные, измеримые, амбициозные, реалистичные и определенные по времени исполнения (что составляет в английском языке известную мнемоническую аббревиатуру SMART) целевые показатели. Нельзя сказать, что для системы образования в провинции с населением более 15 миллионов человек это слишком много. Аналогично в реформах образования и здравоохранения в пакистанской провинции Пенджаб главный министр поставил перед собой небольшое количество измеримых целей.
В начале работы администрации Блэра, наоборот, целевых показателей было слишком много. Кроме того, некоторые из них иллюстрировали еще одну ошибку. Они были плохо поставленными – неизмеримыми, или это были слишком широкие, ничем не подтвержденные догадки, которые брались «с потолка» и являлись при этом частью политического соглашения по расходам. Однажды, когда я выступил с планом добиться увеличение количества 11-летних школьников, достигающих требуемого стандарта по чтению и письму с 80 до 82 %, мне было сказано, что это слишком детально и что процентная величина должна оканчиваться на ноль или пять. (Мы поставили целевой показатель 85 % и добились 82.) Другие целевые ориентиры были заданы без понимания, каким образом будут собираться данные. Наихудшим примером была проблема дорожных пробок, в отношении которой была поставлена малопонятная цель, измеряемая посредством какой-то затейливой процедуры (см. пояснение на стр. 190).
Возможно, в начале своего премьерства Дэвид Кэмерон был скептически настроен по отношению к постановке целевых ориентиров, но он запланировал выполнение вызвавшего большой общественный резонанс показателя – обеспечить в каждом конкретном году превышение количества эмигрантов над количеством иммигрантов. По мнению премьер-министра, достижение данной цели доказало бы, что он держит под контролем острую политическую проблему – проблему иммиграции. Трудность в том, что достижение этой цели зависит от множества факторов, неподвластных влиянию премьер-министра. Он не может влиять на то, сколько людей решит эмигрировать, и совсем немного может влиять на процесс иммиграции внутри Европейского союза. Следовательно, все, на что он может влиять, это иммиграция из других регионов, но, сколько ни ужесточай меры в этой сфере (любой ценой), обозначенные выше факторы будут оказывать решающее влияние на результаты. Как было сказано на первой полосе газеты «Evening Standard», когда при подсчете «чистой миграции» выяснилось, что въехало в Великобританию на 212 000 человек больше, чем выехало из нее: «От миграционных обещаний премьер-министра ничего не осталось» (10). Поставишь неправильный целевой ориентир и, даже если, как Кэмерон, продвинешься по отношению к нему, рискуешь потерпеть политическое поражение.
Министры в правительстве Блэра периодически приходили в замешательство по поводу постановки целевых ориентиров, путали проблему плохих ориентиров с более широким вопросом об ориентирах вообще. Время от времени я думал, что даже сам премьер-министр в замешательстве – но в конце концов он всегда успешно его преодолевал. В своих
…во внутренней политике реформирование управления социальными службами неизбежно заставляло нас с существенно большей тщательностью вдаваться в подробности реализации задач и управления и служебной деятельностью. Премьер-министры все больше становятся похожими на генерального директора или на председателя совета директоров крупной компании. Они должны определять основное направление политического развития; они должны следить за тем, чтобы этого направления придерживались; они должны получать данные о том, так ли это; и они должны оценивать результаты.
Любой политический лидер, игнорирующий этот совет, действует на свой страх и риск. Что особенно важно, Блэр добавляет:
Было… много абсурдных преувеличений в отношении целевых ориентиров… но некоторые критические замечания были обоснованы. Показателей может быть слишком много… Иногда разные показатели вступают в противоречие. Иногда они носят слишком императивный характер…
Однако, как я обычно говорил министрам и государственным служащим, если это так, сократите их, оставьте только самые необходимые, устраните любые имеющиеся противоречия, будьте благоразумны в том, как они будут реализованы. Но ни на мгновение нельзя думать, что в какой-либо другой сфере жизни вы могли бы тратить суммы денег, не требуя поддающихся измерению результатов (11).
Если кратко, то на этом тему можно считать исчерпанной.
Для тех, кто хочет глубже вникнуть в подробности – не все хотят, – есть важнейшие решения, которые необходимо принять о природе самих целевых ориентиров. Можно поставить минимальный показатель, при недостижении которого цель можно считать нереализованной, как поступил Майкл Гоув, министр образования Великобритании в 2010–2014 гг. в правительстве Кэмерона, со школьной успеваемостью в Англии. Можно установить процентный целевой показатель – чтобы 90 % поездов прибывали вовремя, например. Также можно установить целевой показатель в 100 % – этот вариант привлекает возможностью сообщить людям, что результаты будут иметь универсальный характер; но недостаток такого подхода в том, что последние 1 или 2 процента чего бы то ни было часто представляют собой исключительные случаи, и все закончится тем, что изменить в них что-либо будет очень дорого, или окажется, что это самые настоящие исключения из правил. С этим мы столкнулись, поставив цель для отделений экстренной медицинской помощи, чтобы проходило не более четырех часов до момента, когда пациента осмотрят и назначат лечение и либо отправят домой, либо госпитализируют. Четкий и понятный показатель в подавляющем большинстве случаев, но неприменимый при повреждении позвоночника, когда пациента нельзя перемещать. В таких случаях мы всегда настаивали на том, что дело было не в самом показателе; показатель определял необходимый стандарт оказываемых услуг, как это и требовалось. Мы согласились, что будут и должны быть исключительные клинические случаи – специалисты сообщили нам, что они никогда не превысят 1–2 %. Целевой показатель был достигнут вовремя в декабре 2004 г. Впоследствии его почти всегда удавалось достичь в течение почти десяти лет, пока Национальная служба здравоохранения (National Health Service), вопреки логике, не решила больше не уделять этому внимания.
ПРАВИЛО 4
ЗАДАВАЙТЕ НЕБОЛЬШОЕ КОЛИЧЕСТВО ПРОДУМАННЫХ ЦЕЛЕВЫХ ОРИЕНТИРОВ (НО, ЕСЛИ НЕ ХОТИТЕ, НЕ НАЗЫВАЙТЕ ИХ ЦЕЛЕВЫМИ ОРИЕНТИРАМИ!)
Сопоставительный анализ(бенчмаркинг)
Когда вы определились с приоритетом и типом целевых ориентиров, в игру вступает наука о том, как формулировать эти ориентиры. Конечно, всегда (хочется надеяться) будут «неблагоразумные» политики, ставящие «неблагоразумные» цели, но и им научная информированность пойдет только на пользу. Лучше всего для этого подойдет бенчмаркинг, или сопоставительный анализ. Приверженцы бенчмаркинга знают, что существует пять его видов (см. табл. 1). Можно использовать любой из пяти видов или их сочетание.
Таблица 1. Бенчмаркинг
Часто правительства, системы или люди хотят превзойти полученные в прошлом результаты; «сопоставление с предыдущими показателями» дает хорошее понимание ситуации, именно поэтому спортсмены уделяют такое большое внимание своим личным рекордам. Это первый тип бенчмаркинга. Помню, однажды во время дискуссии о дорожных пробках в Лондоне и о том, что с этим делать, я осознал, что, когда лорд Солсбери был премьер-министром, он добирался от вокзала Кингс-Кросс (куда прибывал его поезд из Хатфилда) до Форин-офиса, как неофициально называют Министерство иностранных дел (где он любил работать) за 17 минут… в карете, запряженной четверкой лошадей. Однако 100 лет спустя со всем нашим усовершенствованным транспортом это стало абсолютно невозможным, разве что если поедет премьер-министр в сопровождении мотоциклистов. В самом деле парадоксально, ведь, спеша на работу, Солсбери, как мы увидели, по прибытии стремился делать «как можно меньше».