Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

Пышьева Елена

Но вместе с тем, прекратив свое существование уже в конце 20-х гг. XX в., влившись в связи с начавшейся массовой коллективизацией в колхозы, мелиоративные товарищества на практике показали и свою эффективность. С их помощью было улучшено качественное состояние значительных земельных массивов. Кроме того, они выступили прообразом для предусмотренных современным законодательством сельскохозяйственных потребительских кооперативов, одной из функций которых является проведение мелиоративных работ [70] .

70

Федеральный закон от 08.12.1995 № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4870.

Что касается стимулирования землепользователей к самостоятельному проведению мелиоративных мероприятий вне объединений, то оно осуществлялось посредством установления налоговых льгот [71] , прежде всего при уплате

единого сельскохозяйственного налога.

В 1928 г., в период начавшейся массовой коллективизации, был принят первый общесоюзный земельный акт – Общие начала землепользования и землеустройства [72] (далее – Общие начала), отразившие политическую и социальную обстановку того времени, а именно массовое создание коллективных хозяйств и ликвидацию единоличных хозяйств. Оценивая этот период, Ю.Г. Жариков отмечал, что «единоличное чересполосное мелкое крестьянское хозяйство было препятствием на пути осуществления крупных мероприятий по улучшению почв и внедрению высокой агрикультуры» [73] . К тому же финансовые и материально-технические затраты советского государства использовались в мелких крестьянских хозяйствах недостаточно эффективно, коллективизация же создавала, по мнению Ю.Г. Жарикова, материальную базу для успешного проведения различных мероприятий по улучшению почв [74] .

71

Например, налоговые льготы были предусмотрены Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 02.04.1927 «Положение о едином сельско-хозяйственном налоге», а вслед за ним и Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 29.03.1931 «Положение о едином сельско-хозяйственном налоге на 1931 г.».

72

Общие начала землепользования и землеустройства (утв. постановлением ЦИК СССР от 15.12.1928) // СЗ СССР. 1928. № 69. Ст. 642.

73

См.: Жариков Ю.Г. Правовая охрана почв в СССР: дис. … канд. юрид. наук. 1963. С. 42.

74

Там же. С. 42–43.

Вместе с тем стало прослеживаться и другое направление в развитии земельного законодательства. В Общих началах предусматривался переход от постоянных переделов земель, тормозивших инициативу и предприимчивость землеобладателей при обработке и охране земель, к устойчивому землепользованию. В данном акте приводится перечень мер, обеспечивающих необходимую устойчивость трудового землепользования, среди которых названо преимущественное сохранение при землеустройстве и перераспределении земли участков, на которых произведены коренные улучшения, за произведшими их пользователями, что способствовало, на наш взгляд, более рациональному использованию таких участков. Данным предписанием были частично воспроизведены нормы прежнего ЗК РСФСР 1922 г., тем самым придав этим нормам единую направленность на сохранение мелиорированных земельных участков за добросовестными пользователями.

На уровне союзных республик подробное правовое регламентирование получали в этот период, исходя из потребностей регионов, обусловленных во многом природно-климатическими особенностями, отдельные мелиоративные мероприятия. При этом особое внимание из них уделялось выполнению агролесомелиоративных работ. Так, на территории РСФСР было принято Постановление СНК РСФСР от 30.04.1931 «Об агролесомелиоративных работах» [75] , к основному достижению которого относится закрепление императивной нормы о выделении всех неудобных и бросовых земель, угрожающих правильному ведению сельского, лесного, водного или дорожного хозяйства, в чьем бы пользовании они ни состояли, в особый мелиоративный фонд. Причем на землепользователей, чьи земли попали в этот земельный фонд, была возложена обязанность проводить агролесомелиоративные мероприятия за счет своих средств, но с учетом бесплатного предоставления посадочного материала и оказания технической помощи со стороны земельных органов.

75

Постановление СНК РСФСР от 30.04.1931 «Об агролесомелиоративных работах» // СУ РСФСР. 1931. № 21. Ст. 202.

В предвоенные годы работы по осушению, орошению, культуртехнические работы проводились в больших объемах лишь в северной половине европейской части России. Особенно активно мелиоративные работы велись вокруг крупных городов и промышленных центров: Москвы, Ленинграда, Калинина, Горького и др. [76] Позже на этих землях были организованы совхозы и колхозы. По приводимым официальным данным, в 1940 г. общая площадь земель с оросительной сетью на территории одной только РСФСР составила около 900 тыс. га, осушенных земель – 1920 тыс. га [77] . В годы войны указанные работы продолжали выполняться практически только в восточных районах страны.

76

См.: Маслов Б.С., Колганов А.В., Гулюк Г.Г., Гусёнков Е.П. Указ. соч. С. 138.

77

Там же. С. 139.

Резюмируя

изложенное, отметим характерные черты развития законодательства в области мелиорации на первом этапе. Правовая регламентация в данной области осуществлялась лишь в самых общих чертах. Законодательство преимущественно было направлено на стимулирование проведения работ по орошению, осушению, культуртехнических работ (этот вектор развития будет характерен для всего советского законодательства в данной сфере) и привлечение к ним непосредственных землепользователей посредством искусственно созданного института мелиоративных товариществ. Вопросы использования мелиорированных и мелиорируемых земель, их правового режима в нем либо вообще не затрагивались, либо затрагивались лишь частично.

Период с 1945 по 1966 г.

Для этого периода свойственно восстановление разрушенного войной народного хозяйства, но, несмотря на это, мелиоративные мероприятия все же продолжали проводиться. Шла масштабная борьба с неблагоприятными природными явлениями (засухами, суховеями), причиняющими значительный ущерб сельскому хозяйству, путем развития орошения, посадки крупных государственных полезащитных лесонасаждений, лесонасаждений в колхозах, совхозах. Указанные меры предусматривались Постановлением Совмина СССР, ЦК ВКП(б) № 3960 от 20.10.1948 «О плане полезащитных лесонасаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах европейской части СССР» [78] , вошедшим в историю под названием «сталинский план преобразования природы». Как отметил М.Б. Войцеховский, схожих по масштабам примеров реализации проектов лесоразведения мировая история не знала [79] . Вместе с тем следует заметить, что указанный акт имел двойственное назначение: был направлен на решение как природоохранных, так и продовольственных задач.

78

СП СССР. 1948. № 6. ст. 80.

79

См.: Войцеховский М.Б. Государственная лесополоса // Независимая газета. 2008. URL: http://www.ng.ru/nauka/2008-11-26/14_forests.html.

С 1945 г. вводится отдельный учет орошаемых земель, а с 1952 г. – учет земель с осушительной сетью, что обеспечивало более дифференцированный подход к землям. На наш взгляд, отсутствие именно такого учета в современное время породило множество проблем. В связи с этим нельзя согласиться с мнением, высказанным Е.Н. Колотинской, о том, что названный учет земель привел к запущенности общего их учета, предусмотренного Инструкцией по учету земель от 17.10.1933 [80] .

80

См.: Колотинская Е.Н. Правовые основы советского земельного кадастра. М.: Изд-во Московского университета, 1980. С. 46.

В 1950 г. происходит переход на новую систему орошения, с применением временных оросительных каналов, так как старая система приводила к потерям урожая, недоиспользованию, особенно при малых размерах, поливных участков [81] .

Начиная с 1954 г. на первый план выдвигается осуществление кампании по масштабному освоению целинных и залежных земельных массивов, в связи с чем объемы проведения непосредственно мелиоративных работ уменьшились. По приводимым сведениям, максимальные объемы освоения пришлись на 1954–1955 гг., когда было распахано 71 % пашни [82] . В период с 1954 по 1960 г. в СССР было вовлечено в сельскохозяйственный оборот около 40 млн га земель, из которых более 20 млн га в Казахстане и около 20 млн га в России [83] .

81

Постановление Совмина СССР от 17.08.1950 «О переходе на новую систему орошения в целях более полного использования орошаемых земель и улучшения механизации сельскохозяйственных работ». URL: http://www.ussr-forever.ru/str/2-121.html.

82

См.: Казьмин М.А. Земельные реформы в России (19–20 вв.): Уроки пройденного пути. М.: Книжный дом «ЛЛИБРОКОМ», 2012. С. 150.

83

Народное хозяйство СССР в 1960 г. Статистический ежегодник. М.: ЦСУ РСФСР, 1961. 572 с.

Проводимая политика по освоению целины позволила вовлечь в сельскохозяйственный оборот огромные площади ранее не используемых земель, повысить уровень урожайности, но вместе с тем она привела и к пагубным экологическим последствиям в виде эрозии и деградации почв, борьба с которыми требовала применения не только агротехнических, но и мелиоративных методов [84] . По сути, требовались коренные улучшения уже не «старых» земель, а вновь освоенных, подвергшихся антропогенному воздействию в результате интенсивного использования.

84

См.: Маслов Б.С., Колганов А.В., Гулюк Г.Г., Гусёнков Е.П. Указ. соч. С. 233.