Муниципальный процесс

Забелина Е.

Муниципальный процесс рассматривается нами как составная часть общего юридического процесса, представляющего собой комплексную систему правовых порядков (форм) деятельности уполномоченных органов публичной власти, должностных лиц, а также заинтересованных в разрешении различных юридических дел иных субъектов права.

В. М. Горшенев справедливо отмечал, что общий юридический процесс регулируется правовыми (процедурными и процессуальными) нормами, а его результаты закрепляются в соответствующих правовых актах – официальных документах [19] . Эту характеристику общего юридического процесса в определенной степени следует учитывать при характеристике муниципального процесса. Он также регулируется процессуальными нормами. Его результаты проявляются в муниципальных нормативных правовых актах, в решенных вопросах местного значения, в функционировании всего правового механизма осуществления местного самоуправления.

19

См.: Теория юридического процесса / под ред. В. М. Горшенева. Харьков, 1985. С. 8.

Общий юридический процесс разграничивается на относительно самостоятельные направления. Такие

направления обусловливаются процессуальной деятельностью органа, который ее осуществляет, а также отраслевой принадлежностью и предметным содержанием [20] . На основе из этих критериев, И. В. Панова выделяет нормотворческий (правотворческий, законотворческий), правонаделительный и юрисдикционный процессы [21] . Эти критерии частично применимы и к муниципальному процессу для выделения его направлений. Исходя из сущности деятельности органов местного самоуправления, выделяются укрупненные правотворческое, правоприменительное и контрольное направления муниципального процесса. Каждое из названных направлений, в свою очередь, можно дифференцировать на более узкие направления. В рамках правоприменительного муниципального процесса, например, выделяются муниципальный избирательный процесс, муниципальный бюджетный процесс. В содержание муниципального контрольного процесса входят муниципальный земельный контроль, муниципальный лесной контроль. Муниципальный правотворческий процесс включает правотворческую деятельность населения и правотворческую деятельность органов местного самоуправления.

20

См.: Панова И. В. Юридический процесс. Саратов. 1998. С. 62.

21

Там же.

Е. Г. Лукьянова обоснованно подчеркивает многогранность содержания юридического процесса в широком понимании его содержания. Наряду с охранительной деятельностью судов и иных уполномоченных органов государства, в его содержание она также включает правоприменительную и правотворческую деятельность компетентных органов государства. При этом Е. Г. Лукьянова отмечает, что юридический процесс – это процесс реализации материальных правовых норм безотносительно к формам такой реализации [22] . По нашему мнению, следует согласиться с таким выводом. Он свидетельствует о том, что выше названный автор признает обоснованность широкого подхода к характеристике общего юридического процесса, что позволяет учитывать взгляды Е. Г. Лукьяновой при определении сущности муниципального процесса. Следует заметить, что Е. Г. Лукьянова и некоторые другие ученые при характеристике общего юридического процесса не всегда используют определение «общий», что, на наш взгляд, допустимо.

22

См.: Лукьянова Е. Г. Указ. соч. С. 41–42.

Анализ научной литературы показывает, что наряду с исследованием общего юридического процесса, имеются научные работы, посвященные раскрытию сущности юридических процедур и юридической деятельности. Учитывая близость этих категорий с категорией «общий юридический процесс», а также их значение для понимания сущности муниципального процесса представляется необходимым выявить их общие и специфические признаки, степень взаимопроникновения и взаимодействия. В работах по указанной проблематике ряд правоведов отождествляют понятия «процесс» и «процедура». К их числу относится В. О. Лучин. Он полагает, что понятие «процесс» равнозначно понятию «процедура» [23] . Подобную позицию высказал Ю. И. Мельников. По его мнению, понятие «процесс» практически тождественно понятию «процедура» [24] . Такая тождественность аргументируется тем, что и «процесс», и «процедура», как понятия юридические, определяют порядок деятельности по применению норм материального права.

23

См.: Лучин В. О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М., 1976. С. 25.

24

См.: Мельников Ю. И. Природа и содержание норм процессуального права в социалистическом обществе: автореф… канд. юрид. наук. М., 1976. С. 7–8.

Не позволяет согласиться с такими выводами этимологический анализ названных слов. Он показывает близость, но не совпадение содержания слов «процесс» и «процедура». Согласно Словарю русского языка С. И. Ожегова процесс – это ход, развитие какого-нибудь явления, последовательная смена состояний в развитии чего-нибудь. В качестве дополнительного, но весьма важного признака слова «процесс» понимается процесс работы, порядок разбирательства судебных дел. Слово «процедура» С. И. Ожегов трактует как официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-нибудь [25] . Порядок, по его мнению, – это правильное, налаженное состояние, расположение чего-нибудь. Аналогичное толкование указанных слов содержится в других словарях русского языка [26] . Таким образом, словами «процесс» и «процедура» называются близкие, но не совпадающие по содержанию явления. При этом процесс представляется более широкой, многоэтапной деятельностью по достижению конкретной цели. Процедура – это нормативно закрепленное действие или несколько официально предусмотренных действий. Они «вливаются» в процесс и обеспечивают достижение его цели в виде желаемого результата.

25

См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. 28-е изд. М., 2015. С. 319.

26

См.: Толковый словарь Ушакова // Викисловарь (Википедия).

Своеобразную «подсветку» соотношения понятий «процесс» и «процедура», без учета их понимания в контексте

толкования в словарях русского языка, сделал в свое время С. С. Алексеев. Он отмечал, что юридический процесс – это не просто длящиеся растянутые во времени юридические отношения, а особая процедура, которая является выражением специфических юридических режимов применения права [27] . По указанной выше причине мы полагаем не корректным рассматривать понятия «процесс» и «процедура» как тождественные. Более того, думается, что они соотносятся как общее и частное, т. е. процесс включает в себя процедуры. Что касается понятия «юридический режим», то применительно к муниципальному процессу целесообразно использовать не понятие «юридический режим», а понятие «процессуальный режим». Таковой мы характеризуем как совокупность методов осуществления процессуальных действий, которые, в основном, применяются на основе принципа взаимной заинтересованности участников муниципального процесса в достижении ожидаемого результата. Муниципальный процессуальный режим в значительной мере проявляется в добровольном вовлечении в решение вопросов местного значения широкого круга лиц, всего населения соответствующего муниципального образования. Он предполагает надлежащую гибкость, согласование и сближение позиций всех участников процесса, поощрение их активности, что влияет на содержание муниципального процесса. Для достижения ожидаемого результата используются и муниципальные процедуры. Они представляют собой нормативно определенные действия обязательные для применения при решении вопросов местного значения и входят в содержание муниципального процесса.

27

См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 237.

Несовпадение понятий «процесс» и «процедура» распространяется на понятия «муниципальный процесс» и «муниципальные процедуры». Эти понятия близки по своему содержанию. Однако они различны по объему деятельности и целям. Муниципальный процесс выходит за рамки правового регулирования и имеет противоположное значение по отношению к понятию «застой», которое толкуется как неблагоприятная для развития движения остановка, как задержка [28] . Муниципальный процесс имеет и собственный внутренний потенциал, обеспечивающий его поступательный ход движения, позволяющий характеризовать его как движущую силу местного самоуправления.

28

См.: Ожегов С. И. С. 216.

Местное самоуправление осуществляется не только правовыми методами. Поэтому обеспечивающий его муниципальный процесс выходит за пределы правового регулирования. На его содержание влияют сложившиеся в сфере местного самоуправления обычаи и традиции. В этом проявляется одна из особенностей муниципального процесса, его отличие от муниципальной процедуры.

В свою очередь, муниципальная процедура, равно как и юридическая процедура всегда представляет собой определенное действие или совокупность официально закрепленных в конкретном правовом акте действий. Как верно отмечает А. А. Юсупов, с помощью процедур решаются конкретные правотворческие и правореализационные задачи [29] . Антонимом юридической процедуры является понятие «бесправие». Правовые процедуры всегда закрепляются в процессуальных нормах, которые обязательны для исполнения участниками соответствующих правоотношений. Неисполнение таких норм влечет признание ничтожным полученный результат. Более того. Умышленное неисполнение правовых норм, предусматривающих определенные процедуры, является основанием для привлечения виновных к ответственности.

29

См.: Юсупов А. А. Правовые основы процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления: монография. М., 2011. С. 29.

Следует согласиться с мнением О. В. Яковенко о том, что процедура должна быть изложенной и закрепленной в законе или ином нормативном акте, ее сутью является нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности [30] . При этом главной целью юридической процедуры является реализация основной, т. е. материальной юридической нормы и основанного на ней материального правоотношения [31] . Ее достижение обеспечивает достижение цели общего юридического процесса. Поэтому мы считаем ошибочным мнение А. В. Нестерова, полагающего, что процедура не может быть частью процесса. Свой вывод он аргументирует тем, что процедура есть якобы описание процесса операций. По операциями понимаются определенные действия [32] . Такой аргумент не представляется убедительным. Ведь должна описываться сама операция, т. е. действия, осуществляемые при ее исполнении. Следовательно, А. В. Нестеров не обоснованно в своем выводе использовал слово «процесс». При этом, как отмечалось ранее, действие является важным содержательным элементом как процесса, так и процедуры.

30

См.: Яковенко О. В. Правовая процедура: дисс… канд. юрид. наук. Саратов. 1999. С. 43–44.

31

Там же.

32

См.: Нестеров А. В. О юридическом процессе // Административное и муниципальное право. 2009. № 12. С. 14.

Из совокупности осуществленных процедур складывается содержание процесса. Эта особенность процедур исключает, на наш взгляд, их противопоставление с процессом и подчеркивает их родство. Исходя из такого понимание соотношения процесса и процедуры, мы считаем, что И. В. Панова обоснованно характеризует юридический процесс как нормативно упорядоченную юридическую деятельность, которая включает в себя судебные процессы (судопроизводство) и правовые процедуры [33] .

33

См.: Панова И. В. Указ. соч. С. 22.