Несостоявшийся император Федор Алексеевич
Шрифт:
Система ведомств
Текущие государственные дела велись в XVI–XVII столетиях в приказах — центральных ведомствах (их состав см. в Приложении). Руководил каждым приказом один из высших чинов Думы (бояр и окольничих), в звании судьи, нередко ему помогали товарищи — помощники и заместители, среди которых были думные дворяне и думные дьяки. Делопроизводство приказа возглавлял высококвалифицированный администратор — дьяк, в подчинении которого находился штат чиновников — подьячих разного ранга, от начальников отделов — столов до простых переписчиков. Иногда ведомство возглавляла коллегия дьяков, без судьи. Первоначально считалось, что приказ — просто помощник царя и Думы, принимавших решения по их докладам, и должен обеспечивать проведение высшей воли в жизнь.
Но дела росли как снежный
Приказы, как явствует их название, образовывались по воле государя для исполнения его долгосрочных распоряжений и в принципе были равноправны. Их функции складывались постепенно и достаточно хаотично, постоянно накладываясь, переплетаясь и, естественно, запутываясь. Первые Романовы, начиная с избранного в 1613 г. на престол царя Михаила, постоянно пытались привести нарастающую гору центральных ведомств в порядок и ввести их соподчинение. К восшествию на престол юного царя Федора стало очевидно, что устроение приказной системы требует продуманной систематизации и установления, наконец, четкой иерархии ведомств, а также формирования сети их местных учреждений.
Прежде всего, Федор Алексеевич упразднил отцовский приказ Тайных дел, подчеркнув тем самым, что отказывается использовать учреждение, стоящее вне единой административной системы [130] . Аналогично (но в конце 1677 г.) был упразднен Монастырский приказ, столь ненавистный некогда патриарху Никону. Его дела ушли вместе с последним судьей И.С. Хитрово в Большой дворец, а денежные счета — в Новую четверть; церковное управление осталось, как и следовало ожидать, в патриарших приказах. В конце царствования «серьезная перестройка с целью упрощения и дальнейшей централизации» (по словам современного историка Н.Ф. Демидовой) затронула множество приказов.
130
Гурлянд И.Я. Приказ великого государя Тайных дел. Ярославль, 1902.
Финансовые дела объединялись в приказе Большой казны, поместно-вотчинные последовательно концентрировались в Поместном приказе, служебные — в Разрядном (тогдашнем Министерстве обороны), «с изъятием из их ведения территориальных приказов». Общее количество центральных ведомств сократилось в царствование Федора Алексеевича с 43 до 38, зато штаты их значительно пополнились подьячими. Историк русской бюрократии Н.Ф. Демидова подсчитала, что при Алексее Михайловиче (1664) на 43 приказа их приходилось 771, при Федоре (1677) на то же число учреждений — 1477, а к концу его царствования в 38 приказах было уже 1702 подьячих! Более детальный подсчет по Поместному приказу подтверждает, что «резкое увеличение количества подьячих… приходится на вторую половину 70 — начало 80-х годов». Крупнейшие ведомства насчитывают более 400 сотрудников, средние по 70–90 подьячих, мелкие по 30–50. При этом количество судей (из бояр и окольничих) падает с 43 до 31, а дьяков остается почти столько же (приказных 128–129, думных в приказах 6–4) [131] .
131
Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. — М., 1987. С. 23–24, 40, 42–44.
Именные указы Федора Алексеевича от 26 ноября 1679 г. и 26 октября 1680 г. устанавливали единое время работы сотрудников центральных ведомств, от судей до подьячих: пять часов с утра и пять часов с вечера (час начала работы менялся при переходе с летнего на зимнее время) с традиционным перерывом на обед и послеобеденный отдых (№ 777, 839). Царское распоряжение от 23 февраля 1677 г. повышало статус управлявшегося дьяками Разряда: отныне из этого приказа всем учреждениям (кроме возглавляемых боярами и окольничими) посылались не памяти (как равным), а указы (№ 677). По традиционному равноправию приказов был нанесен сильный удар; к тому же после военно-окружной реформы 1679 г. Разряд стал головным учреждением обширной сети местных административных органов новосозданных военных округов.
Тенденции к иерархичности соответствовал указ Федора Алексеевича от 30 апреля 1680 г. о единоначалии в приказах: имена товарищей (помощников и заместителей) главного судьи в бумагах приказа более писать было не велено (№ 820) [132] . Наконец, 21 декабря того же года «думных дьяков, которые… были и впредь будут в посылках с боярами и воеводами или одни — велеть их… писать с вичем» — т. е. с полным отчеством, как высшие чины Государева двора, например: не «Иванов сын», а «Иванович» (№ 851). Уравнение профессионального администратора в «чести» с высшими чинами Государева двора, величавшимися, помимо заслуг рода, только военными (на худой конец — посольскими) подвигами, отмечало серьезный сдвиг в самосознании «верхов». По крайней мере, царь понял значение грамотного управления государством!
132
Указ опубл. также в СГГиД. Т. 4. — М., 1826. № 118.
В острой необходимости повышения профессионализма высших управленцев государь убедился, требуя предоставить ему сводные и хорошо организованные сведения по политическим и экономическим вопросам, требовавшим, на его взгляд, выработки новой стратегии. Склонность Федора Алексеевича перед принятием решений иметь полную информацию (благодаря которой в его царствование было создано множество великолепных для исследователей сводных материалов) проявилась в указе от 9 ноября 1680 г. о генеральной ревизии всех центральных ведомств: составлении отчетов по составу кадров, дел и состоянию финансов всех приказов (№ 842). Проведя лично и с помощью Думы огромную работу по дополнению свода законов — Уложения 1649 г., — царь 16 декабря 1681 г. потребовал от приказов генеральной справки обо всех материалах после 1649 г., которые еще могут быть пригодны для совершенствования законодательства (№ 900).
Реформа местного управления
Еще более решительно государь занимался образованием стройной системы власти на местах, где правили воеводы, окруженные буквально стаями разнообразных назначаемых и выборных властей разного профиля и подчинения. Помимо того, что эти власти грызлись между собой, они довольно эффективно грабили население, — тот самый народ, богатство, благополучие и защищенность которого, по мысли царя-философа, должны были обеспечивать. Если непорядки в Думе и центральных ведомствах устранялись постольку, поскольку мешали самому Федору Алексеевичу эффективно управлять, то навести порядок в местной власти он стремился по соображениям высшим и принципиальным.
Кому-то может показаться, что Федор просто плыл по течению, принимая логичные решения, соответствующие интересам большинства в своем окружении. На самом деле он, пусть не всегда удачно, пытался переломить ход событий, диктовавшийся столкновением личных и групповых интересов. Так, во второй половине XVII в., и до, и после Федора Алексеевича, перемены в верхах сопровождались чувствительным изменением состава власть имущих, метко окрещенных «временщиками». Юный царь попытался после смерти отца избежать междоусобицы в верхах, особенно опасной, когда страна вела тяжелую войну с Турцией и Крымом. 17 марта 1676 г. Федор Алексеевич запретил подавать на пересуд дела, решенные до 29 января, до смерти отца (№ 636), а 30 июня указал и утвердил в Думе общий закон о штрафах за подачу на пересуд неправых поместно-вотчинных дел (№ 653). Впоследствии Дума самостоятельно издала развернутое толкование этого закона (№ 687) и установила ответственность за неисполнение приговора суда (№ 760).
В том же 1676 г. государь указал, что претенденты на новые назначения в воеводстве и приказы должны регистрироваться за полгода и получать должностные инструкции за месяц до назначения (№ 661). Федор Алексеевич специально интересовался, на какие должности существует особый спрос. Очевидно, выявившиеся из сопоставлений мотивы были весьма неутешительны — и 22 августа 1677 г. царь вообще запретил перемены в высшей центральной и местной администрации, даже уже объявленные (№ 704). Война с Турцией в это время вступила в решающую стадию, страна и госаппарат должны были напрячь силы для избежания катастрофы, которую годом раньше претерпела разгромленная турками Польша.