Общая теория права. Том II
Шрифт:
Ведомственные нормативные акты издают также органы юстиции, надзора и контроля. Может сложиться впечатление, что органы юстиции, надзора и контроля не обладают правотворческими функциями: они призваны обеспечить действие права, а не творить его. В принципе, это правильно, но только в отношении общих нормативных актов. Между тем центральные органы юстиции, надзора и контроля управомочены на издание ведомственных актов, регламентирующих внутреннюю деятельность соответственно судебной системы, прокуратуры, органов государственного контроля.
Локальные (внутриорганизационные) подзаконные акты. Это — нормативные подзаконные акты, издаваемые организацией только для решения своих внутренних вопросов и действующие лишь в ее пределах. Таковы, в частности, правила внутреннего трудового распорядка на предприятиях, в колхозах. Они имеют много сходных черт с ведомственными актами. Однако их содержание и юридическая сила еще более ограничены. Локальные акты являются внутренними в строгом смысле этого слова, выражают начала децентрализации в правовом нормативном регулировании, выступают в качестве
Внутренний характер рассматриваемой группы актов выражается в компетенции организаций (предприятий, колхозов), которые вправе их издавать. Эти акты посвящены организационным отношениям, которые складываются на данном предприятий, в колхозе. В большинстве случаев они касаются вопросов дисциплины труда, порядка взаимоотношений между подразделениями данной организации и т. д.
В юридической литературе нормативные юридические акты (в частности, подзаконные) классифицируются в зависимости от органа, издавшего их, и соответственно этому по наименованиям актов. Например, широко распространена классификация нормативных актов на такие виды: а) законы; б) указы; в) акты местных органов государственной власти; г) акты органов государственного управления.
Классификация по органам издания не является, однако, достаточно точной, полной и юридически последовательной. Она не может быть признана достаточно точной потому, что один и тот же государственный орган нередко обладает компетенцией на издание нормативных актов с различной юридической силой (например, Президиум Верховного Совета может издавать указы законодательного значения и указы, которые являются чистыми подзаконными актами). Такая классификация не является полной, ибо она не вмещает всех разновидностей нормативных актов (например, здесь из поля зрения выпадают ведомственные акты, издаваемые органами юстиции, надзора и контроля, внутриорганизационные акты органов власти). Наконец, рассматриваемая классификация юридически непоследовательна, так как она не всегда отражает юридическую силу нормативных актов (например, под рубрику актов государственного управления подпадают и общие, и ведомственные, и внутриорганизационные акты).
Кодифицированные акты. Рассматривая законы и подзаконные акты в качестве основной собственной иерархической структуры законодательства (вертикальный разрез), нужно держать в поле зрения и другие подразделения актов. Среди них необходимо выделить классификацию актов по отраслям советского законодательства, а также разграничение актов на кодифицированные и текущего законодательства.
Прежде всего существен такой момент. В собственной, вертикальной структуре законодательства так или иначе проявляется и деление нормативных актов в горизонтальной плоскости, т. е. деление по отраслям. Каждый нормативный акт — это всегда акт, входящий в ту или иную отрасль законодательства, которая соответствует либо известному подразделению права (основной отрасли или комплексному образованию), либо объединению нормативных актов, образуемому по предметному и целевому критерию, в плоскости лишь внешней формы, т. е. объединению инкорпоративного типа. В зависимости от того, представляет или нет данная отрасль законодательства соответствующее подразделение в самом праве, а также от того, каковы место и роль данного подразделения в правовой системе, во многом определяются значение той или иной отрасли законодательства, ее место в иерархической структуре. Ведущее положение в структуре занимает конституционное законодательство, затем следуют отрасли, соответствующие профилирующим (фундаментальным) отраслям, иным основным отраслям, после этого — отраслям, охватывающим нормативный материал комплексных образований, и, наконец, объединения нормативных актов инкорпоративного типа.
Отрасли законодательства, прежде всего те, которым соответствуют основные отрасли права, имеют свою, нередко весьма специфическую, структуру, причем как горизонтальную, так и вертикальную [240] . Обязательные признаки системы актов, составляющие ту или иную отрасль законодательства, отмечал А.Ф. Шебанов, следующие: иерархичность ее структуры, соподчиненность, согласованность и взаимодополняемость указанных актов, последовательное развитие и конкретизация вышестоящих актов нижестоящим актом. Для каждой отрасли законодательства характерно также наличие основного (иногда ряда основных) закона, содержащего важнейшие нормы этой отрасли, и дополняющих его нижестоящих актов разных уровней [241] .
240
О структуре законодательства (на материале гражданского права) см.: Поленина С.В. Система советского гражданского законодательства и основные тенденции ее развитая. — Автореф. докт. дисс. М., 1971.
241
См.: Шебанов А.Ф. Система законодательства как научная основа кодификации. — Сов. государство и право, 1971, № 12, с. 34. См. также: Беляева З.С. Источники колхозного права. М., 1971, с. 12–13.
Существенное значение в структуре законодательства имеет выделение в ней кодифицированных актов и актов текущего законодательства.
По сути дела, само построение системы законодательства, ее подразделение на отрасли выражено в составе и соотношении кодифицированных актов. Это происходит потому, что кодифицированные акты представляют
242
Если учесть, что в кодифицированных актах закрепляется юридическое своеобразие отраслей права, то станет ясным, что перемещение юридических норм из одного подразделения системы законодательства в другое, как правило, означает известное преобразование в природе данных норм. Вот почему нельзя признать точной мысль о том, что «выражающую данную норму статью закона можно, используя различные ее признаки, расположить в разных подразделениях системы законодательства и выбор конкретного из таких подразделений целиком зависит от усмотрения законодателя» (Систематизация хозяйственного законодательства. М., 1971, с. 49–50).
Акты текущего правотворчества включают, как правило, небольшое число конкретных норм-предписаний, которые принимаются в соответствии с кодифицированными актами. Нередко они издаются в виде указов, постановлений правительства и имеют характер актов-документов, в которых содержатся правотворческие действия, вносящие изменения и дополнения в кодифицированные акты [243] .
Таким образом, кодифицированные акты образуют ядро той или иной области законодательства. Следует напомнить, кроме того, что именно кодифицированные акты выполняют преимущественно функцию внешней формы, внешнего бытия юридических норм. Другие же акты, находящиеся в «силовом поле» Основ или кодекса, воплощают главным образом правотворческую функцию: с их помощью вносятся изменения и дополнения в содержание кодифицированных актов.
243
Существенно важное деление нормативных актов (под несколько иным углом зрения) вводит А.С. Пиголкин. Он различает три самостоятельных вида нормативных актов: 1) нормоустанавливающие акты (устанавливают новые правовые нормы); 2) акты вспомогательного или корректирующего регулирования (вносят изменения в общую систему правового регулирования, не устанавливая при этом новых самостоятельных норм); 3) акты консолидации (Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР.-Автореф. докт. дисс., с. 37).
В системе законодательства существует еще ряд подразделений нормативных актов, тоже классифицируемых чаще всего по характеру и особенностям их юридической силы, хотя в иных плоскостях.
К числу таких подразделений относятся, в частности, следующие.
А. Нормативные акты внешнего и внутреннего действия. В принципе, нормативные акты распространяются на всех лиц, которым они адресованы (независимо от того, в какое ведомство или организацию они входят). Ведомственные же и локальные акты отличаются «внутренним действием», они распространяются только на лиц, которые входят в данное ведомство и организацию. И именно в отношении второй из указанных групп актов понятие «внутреннее действие» оказывается конструктивным, «работающим». Характерно, что опять-таки применительно к ведомственным актам следует признать оправданным и понятие «внешнее действие»: некоторые из ведомственных актов могут распространять свою юридическую силу за пределы ведомства (II.34.6.).
Б. Государственные нормативные юридические акты и нормативные юридические акты общественных организаций. Нормативные акты, исходящие непосредственно от государственных органов, занимают ведущее место среди источников права не только в количественном отношении, но и по своему значению в иерархической структуре законодательства.
В то же время в зависимости от исторического типа права, от политического режима, от особенностей данной структурной общности национальной правовой системы среди источников права то или иное место, нередко весьма заметное, занимают нормативные юридические акты негосударственных образований, общественных организаций. В социалистическом обществе издание нормативных юридических актов массовыми общественными организациями трудящихся представляет собой одно из проявлений социалистической демократии. Происходящий в настоящее время процесс дальнейшего развития и углубления социалистической демократии выражается, в частности, в расширении нормотворческой деятельности общественных организаций [244] . В нормативных актах общественных организаций могут содержаться как нормы внутреннего действия, так и нормы внешнего действия [245] .
244
См.: Баймаханов М.Т. Нормотворческая деятельность общественных организаций в процессе выполнения переданных им государственных функций. — Сов. государство и право, 1963, № 9, с. 94–101.
245
См.: Корельский В.М. О характере норм, издаваемых общественными организациями. — Сов. государство и право, 1963, № 9, с. 101.