Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве
Шрифт:
Представляется, что выбор той или иной юридико-технической модели зависит от решения законодателя, и сам по себе такой выбор не определяет качество правосудия по тем или иным делам. Другими словами, эффективность судебной защиты прав граждан и организаций зависит прежде всего от содержания нормативного правового материала, а не от его расположения 186 .
Вместе с тем при характеристике российского права нельзя игнорировать правовую реальность, в частности, принятие в нашей стране КАС РФ, имеющего самостоятельный предмет правового регулирования и строящего такое регулирование на основе принципов, отсутствующих в других отраслях процессуального права. Это дает самые веские основания утверждать, что в России сформировалась самостоятельная отрасль процессуального права – право административного судопроизводства и, соответственно, самостоятельная процессуальная форма административного судопроизводства 187 . Основные (наиболее существенные) особенности данной процессуальной формы будут рассмотрены далее, в том числе при анализе единства и дифференциации процессуальной формы административного судопроизводства, ее соотношения с арбитражной процессуальной формой.
186
См.: Опалев
187
См.: Опалев Р.О. Понятия процессуальной формы административного судопроизводства и права административного судопроизводства // Журнал административного судопроизводства. 2021. № 4. С. 5–10.
§ 2. Ключевые вопросы единства и дифференциации процессуальной формы административного судопроизводства
Особенности публичных правоотношений, споры из которых являются предметом рассмотрения судов в порядке административного судопроизводства, известны довольно давно.
Основные отличия этих правоотношений от правоотношений, выступающих предметом рассмотрения судов в гражданском процессе, заключаются в том, что в них хотя бы одна из сторон всегда представляет охраняемые публичным правом публичные интересы. В подавляющем большинстве случаев этой стороной является административный (государственный) орган 188 . При этом еще во второй половине ХIX столетия органы самоуправления стали признаваться в доктрине органами публичными, государственными. Следовательно, стали возможны и административные споры с участием таких органов 189 .
188
См.: Корфъ С.А. Административная юстицiя въ Россiи. Книга вторая. Очеркъ действующаго законодательства. Книга третья. Очеркъ теорiи административной юстицiи. С. 467, 469–470; European judicial systems. CEPEJ Evaluation Report. 2020 Evaluation cycle (2018 data). Council of Europe, September, 2020. P. 118. URL:Проблемы развития процессуального права России: Монография / А.В. Белякова, Л.А. Воскобитова, А.В. Габов и др. / Под ред. В.М. Жуйкова. С. 36 (авторы соответствующего параграфа – Л.А. Воскобитова).
189
См.: Корфъ С.А. Указ. соч. С. 469.
В свою очередь, органы церкви не сразу и не во всех государствах утратили свой публично-правовой статус 190 . Отсюда даже в источниках права административного судопроизводства конца ХХ в. можно встретить упоминания о спорах с участием органов церкви. Так, в ст. 8 Закона Финляндии об административном судопроизводстве 1996 г. специально оговаривалось, что положения об апелляции на решение Евангелистской лютеранской церкви и органа ее прихода или объединения приходов содержатся в Церковном законе, а положения об апелляции на решение Православной церкви и органа ее прихода – в Законе о Православной церкви Финляндии 191 .
190
Там же.
191
Законодательство Финляндии об административном судопроизводстве и административных процедурах / Пер. и вступ. слово Р.О. Опалева. С. 58.
К сожалению, проблемными для судебной практики все еще остаются некоторые вопросы, связанные с отнесением к сфере административного судопроизводства споров, в которых одной из сторон является лицо, наделенное публичными полномочиями (например, пенсионный фонд), не являющееся органом государственной власти в строгом смысле данного термина 192 .
Из предмета правового регулирования законодательства об административном судопроизводстве иногда, но не как правило, также исключаются так называемые внутриорганизационные отношения (в частности, служебные правоотношения) 193 .
192
См., например: Воронов А.Ф. О порядке судебной защиты прав граждан от решений и действий (бездействия) органов и организаций, наделенных отдельными государственными и иными публичными полномочиями // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2013. № 4. С. 14–23.
193
См., например: Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Судебное административное право: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». С. 54–55; Законодательство Финляндии об административном судопроизводстве и административных процедурах. С. 57; Демин А.А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации // Журнал административного судопроизводства. 2021. № 4. С. 45.
Участники правоотношений, из которых возникают споры, рассматриваемые в порядке административного судопроизводства, в любом случае не равны ни по правовым, ни по фактическим возможностям 194 . В связи с этим, а также в связи с отсутствием представительства в суде носителей соответствующего публичного интереса (например, общества в целом), для справедливой судебной защиты вытекающих из публично-правового отношения интересов необходима процессуальная форма рассмотрения и разрешения дел, в рамках которой реализуется активная роль суда. Можно также утверждать, что активная роль суда в данном случае служит обеспечению фактического (реального), а не формального равенства сторон в публично-правовом споре 195 .
194
См.: Аврутин
195
См. например: Андреева Т.К. Административное судопроизводство как гарантия защиты прав граждан и организаций в их взаимоотношениях с органами публичной власти // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Воронеж, 2013. С. 350, 352–355; Лебедев В.М. Становление и развитие административного судопроизводства в Российской Федерации. С. 8; Смагина Е.С. Сопоставление гарантий реализации принципа состязательности в гражданском и административном судопроизводстве // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2021. № 12(88). С. 129–131; Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 20 июля 2022 г. № 53-КАД22–8–К8 // СПС «КонсультантПлюс».
Справедливости ради стоит отметить, что указанные неравенство сторон спора и невозможность представления в суде интересов широкого круга лиц нередко встречаются и в гражданском судопроизводстве (например, в экологических спорах между гражданином и корпорацией, спорах о защите прав несовершеннолетних).
В связи с этим в теории гражданского судопроизводства давно обсуждается проблематика обеспечения справедливой судебной защиты слабой стороны соответствующих споров 196 . Вместе с тем, если неравенство участников гражданско-правовых споров рассматривается в теории как особая (исключительная) ситуация, то для публично-правовых споров – это общее правило (исключение составляют споры между органами власти, должностными лицами).
196
См.: Ярков В.В. Юридические факты в механизме реализации норм гражданского процессуального права: Дисс. … докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1992. С. 252; Реформа гражданского процесса 2018–2020 г.: содержания и последствия: Коллективная монография / Под ред. докт. юрид. наук, проф. М.А. Фокиной. М., 2021. С. 66 (автор соответствующей главы – С.Ф. Афанасьев); Опалев Р.О. Влияние принципа состязательности на толкование понятия беспристрастности судьи (постановка проблемы) // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. № 12. С. 42; Плотников Д.А. Принципы гражданского и административного судопроизводства: сравнительно-правовое исследование: Учебное пособие / под ред. О.В. Исаенковой. М., 2022. С. 18.
Более того, сильной стороной здесь чаще всего выступает представитель государства, которое и организует услуги по осуществлению правосудия. В связи с этим в данном случае возникают особые проблемы (аспекты) организации государством такого рассмотрения и разрешения споров с участием его собственных представителей, которое не оставляло бы у общества сомнений относительно объективности и справедливости принимаемых по спорам решений. Соответственно, именно в административном судопроизводстве наиболее остро встают вопросы обеспечения независимости судей, гласности судебного разбирательства и мотивированности решений. Именно этим аспектам правового регулирования в законодательстве об административном судопроизводстве должно уделяться максимальное внимание.
Указанные особенности выступают логической основой для объединения самых разных по своему содержанию дел понятием административного дела, которое нашло закрепление в ст. 1 КАС РФ, а также для конструирования процессуальной формы административного судопроизводства, предназначенной для рассмотрения таких дел.
При этом, несомненно, имеются основания к дифференциации данной единой процессуальной формы, для изучения которых целесообразно рассмотреть используемое в процессуальной доктрине понятие спора о праве.
Объективная необходимость в процедуре именно судебной защиты определенных прав, свобод, законных интересов возникает в случаях, когда можно констатировать или предполагать наличие спора о них. Понятие спора о праве глубоко разрабатывалось в советский период развития отечественной процессуальной теории. На наш взгляд, наиболее обоснованные и полные выводы относительно содержания данного понятия сформулированы в классических трудах по соответствующей теме М.Д. Матиевского.
Анализируя точки зрения многих исследователей, автор совершенно справедливо опроверг материально-правовое понятие спора, поскольку, во-первых, участниками спора могут выступать лица, не являющиеся субъектами спорных материальных правоотношений (процессуальные истцы, ненадлежащие ответчики, истцы по отрицательным искам о признании). Во-вторых, спор может возникать и при фактическом отсутствии каких бы то ни было материальных правоотношений, но убежденности одной из сторон в их существовании.
М.Д. Матиевским предложено определение понятия спора о праве, которое с незначительными коррективами может использоваться сегодня при характеристике судебных споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений 197 . Уточнив терминологию автора применительно к современному российскому административному судопроизводству, на наш взгляд, можно утверждать, что под публично-правовым спором понимаются переданные на рассмотрение суда разногласия юридически заинтересованных лиц по поводу субъективных прав, свобод, законных интересов, полномочий в сфере административных и иных публичных правоотношений, возникшие при отсутствии возможности их принудительной реализации 198 .
197
См.: Матиевский М.Д. Научное наследие. С. 14.
198
См. близкое по существу определение спора: Воложанин В.П. Несудебные формы разрешения гражданско-правовых споров. С. 10.