Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве
Шрифт:
Представляется, что изложенная классификация публично-правовых споров является наиболее логичной, непосредственно основанной на законе (ч. 2, 3 ст. 1 КАС РФ) и имеющей конкретное процессуально-правовое значение.
Вместе с тем не исключены и иные классификации дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства. Так, заслуживает внимания исследователей классификация, предложенная А.И. Стаховым, согласно которой административные дела (в широком смысле этого термина) можно поделить на следующие категории:
1) дела об урегулировании административных споров, а также дела об урегулировании споров, имеющих административно-публичное значение;
2) дела об административно-наказуемых деликтах, а также дела об административно-устранимых и административно-понуждаемых деликтах (в частности, дела о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, о прекращении деятельности средства массовой информации, о взыскании обязательных платежей);
3) дела, по которым принимается решение об официальном признании допустимыми либо необходимыми отдельных административно-правовых действий (например, дела о недобровольной госпитализации, об установлении административного надзора, о защите интересов несовершеннолетнего в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения
203
См.: Стахов А.И. Юридические дела, разрешаемые судами в ходе административного процесса // Правовая политика и правовая жизнь. 2022. № 2 (88). С. 98–99; Государственное управление и административное право: советская эпоха и современность: Монография / Под ред. А.И. Стахова и В.А. Зюзина. С. 52–53.
Вместе с тем предложенная А.И. Стаховым классификация, на наш взгляд, нуждается в дополнительном освещении (раскрытии ее содержания и значения). При ознакомлении с ее кратким изложением остаются без ответа, в частности, следующие значимые вопросы:
• почему вторая и третья категории дел не могут быть объединены в одну категорию, ведь официальное признание допустимыми либо необходимыми отдельных административно-правовых действий может осуществляться в связи с совершенным лицом деликтом (например, в связи с совершением такого налогового правонарушения как неуплата налога) и почему при разрешении дел второй и третей категорий не может осуществляться урегулирование спора 204 ;
• какие конкретные процессуальные особенности имеют процедуры рассмотрения дел каждой из выделенных категорий.
204
Показательно, что даже в литературе по уголовному процессу нередко используется термин «уголовно-правовой спор»: Курс уголовного процесса / Под ред. Л.В. Головко. М., 2016.
Полагаем, что круг споров второй выделенной нами категории, которые, к сожалению, составляют наибольшее число публично-правовых споров, рассматриваемых в российском административном судопроизводстве, в перспективе должен быть существенно сужен. В целом санкционирование судом осуществления тех или иных публичных полномочий (предварительный контроль за их осуществлением), при котором суд по сути дела разделяет или даже принимает на себя ответственность за реализацию полномочий органов исполнительной власти, мало соотносится с предназначением судебной власти, которая должна выступать беспристрастным арбитром в спорах о защите прав, свобод, законных интересов слабой стороны публичного правоотношения, а не проводником для проведения в жизнь тех или иных полномочий исполнительной власти. Последней следует самостоятельно нести всю полноту ответственности за осуществление своих полномочий, не перекладывая бремя такой ответственности на суды.
Чрезвычайно широкий предварительный судебный контроль за реализацией полномочий органами исполнительной власти может вести не только к снижению реальной ответственности этих органов за состояние дел в определенных сферах управления, но и к снижению авторитета судебной власти, которая при таких условиях может превратиться во власть, обслуживающую власть исполнительную 205 .
По соответствующим причинам, на наш взгляд, в подавляющем числе правовых систем Европы, Восточной Азии, в которых законодательство об административном судопроизводстве действует уже не одно десятилетие, крайне сложно найти какие-либо примеры споров, возбуждаемых на основании административных исковых заявлений лиц, наделенных публичными полномочиями, предметом которых является требование о признании права на принудительную реализацию полномочий (примеры административных дел предварительного судебного контроля (судебного санкционирования) 206 . И хотя при разрешении соответствующих споров тоже осуществляется судебная защита прав (полномочий) органов власти, должностных лиц, а также прав, свобод, законных интересов граждан и организаций (например, в случае частичного или полного отказа в удовлетворении административных исковых требований), в целом по изложенным выше соображениям данные судебные споры, на наш взгляд, выступают аномальным явлением. Значительное число таких публично-правовых споров в России составляют споры о взыскании обязательных платежей и санкций, идеи об исключении которых из сферы судебной компетенции обоснованы в процессуальной доктрине десятилетия назад (см. об этом § 1 главы I настоящей монографии) 207 .
205
См. аналогичную точку зрения: О ходе реализации Федеральной целевой программы развития судебной системы России на 2002–2006 годы, итогах работы в 2002 году и новых задачах системы арбитражных судов (доклад Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В.Ф. Яковлева на совещании председателей арбитражных судов 19 февраля 2003 г.) // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2003. № 4. С. 17–18.
206
В отдельных случаях предварительный судебный контроль (судебное санкционирование) осуществляется в Китае согласно ст. 97 Административного процессуального кодекса Китайской Народной Республики (Административный процессуальный кодекс Китайской Народной Республики (редакция, действующая с 2015 г.) (адаптивный перевод К.О. Огневой, перевод с кит. А.А. Малиновского) // Журнал административного судопроизводства. 2019. № 1. С. 22), Грузии, Украине, Эстонии (Зеленцов А.Б. Дифференциация и унификация административного судопроизводства: концептуальные проблемы // Административное право и процесс. 2018. № 3. С. 23–35; Он же. Судебное санкционирование как институт административно-процессуального права // Административное право и процесс. 2017. № 3. С. 57–64).
207
См.: Опалев Р.О. Понятие публично-правового спора и его значение для толкования и совершенствования законодательства об административном судопроизводстве // Журнал административного судопроизводства. 2022. № 2. С. 5–8.
С
Как было сказано выше и будет неоднократно показано далее, процессуальная форма административного судопроизводства имеет как сугубо содержательные, так и структурные особенности.
Например, КАС РФ, в отличие от других процессуальных кодексов нашей страны (ГПК РФ, АПК РФ), не предусматривает процедур, объединяемых в теории процессуального права понятием особого производства. Предусмотренные данным Кодексом судебные производства, за исключением приказного производства, являются исковыми (спорными) 208 . Они возбуждаются путем предъявления в суд административного искового заявления, а стороны данных споров именуются административным истцом и административным ответчиком, поскольку во всех соответствующих делах суд осуществляет рассмотрение действительных либо презюмируемых споров о правах, свободах, законных интересах и, соответственно, их защиту 209 .
208
См. иную точку зрения: Административное судопроизводство: Учебник для студентов юридических вузов, факультетов и юристов, повышающих квалификацию / Под ред. М.К. Треушникова. С. 111–112 (автор соответствующей главы – С.В. Моисеев).
209
См. подробнее о существенных признаках искового производства: Иск в гражданском судопроизводстве: Сборник / О.В. Исаенкова, А.А. Демичев, Т.В. Соловьева и др.; под ред. О.В. Исаенковой. М., 2009; Исаенкова О.В., Григорьен А.Н. Участие прокурора в исковом производстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. № 3; Исаенкова О.В., Демичев А.А. Право на судебную защиту и практические аспекты его реализации // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. № 12. Сложно согласиться лишь с таким признаком искового производства, приведенным в работах под руководством проф. О.В. Исаенковой, как равенство субъектов спора (субъекты находятся в равном юридическом положении в материальных правоотношениях, по поводу которых возникает исковой процесс). Поскольку аргументации в пользу выделения данного признака не приводится, дискутировать по поводу соответствующих утверждений не представляется возможным.
Так, процедура оспаривания нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, безусловно, служит защите публичных интересов 210 . Непосредственным результатом соответствующих судебных разбирательств не является понуждение к действиям, направленным на защиту субъективных прав конкретных лиц: возмещению вреда, передаче имущества, опровержению тех или иных сведений, отмене определенных правоприменительных актов и т.п.
210
См.: Никитин С.В. Судебный контроль за законностью нормативных правовых актов: Учебное пособие для бакалавриата и магистратуры. С. 50.
Вместе с тем принятие незаконного нормативного акта или акта, обладающего нормативными свойствами, на наш взгляд, является фактом, свидетельствующим о нарушении или во всяком случае об оспаривании конкретных прав, свобод, законных интересов (также как, например, в сфере гражданского судопроизводства даже простое заявление, свидетельствующее об отказе от исполнения обязательства, а не издание какого-либо специального акта об этом, служит фактом нарушения или оспаривания 211 частного субъективного права) 212 .
211
См.: Воложанин В.П. Несудебные формы разрешения гражданско-правовых споров. С. 10–11; Зейдер Н.Б. Судебное решение по гражданскому делу. М., 1966. С. 9.
212
См. иную точку зрения по данному вопросу: Никитин С.В. Судебный контроль за законностью нормативных правовых актов: Учебное пособие для бакалавриата и магистратуры. С. 49–50.
Например, полагаем, что в большинстве случаев законопослушный (добросовестный) гражданин, считающий нормативно установленный запрет незаконным, будет подчиняться этому запрету, т.е. соблюдать, исполнять нормативные предписания, в том числе, не взирая на их неправомерность, пока несоответствие таких предписаний закону не установлено решением суда, вступившим в законную силу. Таким образом, субъективные права, свободы, законные интересы такого гражданина будут ущемлены (нарушены или оспорены) самим фактом издания незаконного нормативного правового акта, несмотря на отсутствие факта его непосредственного применения к этому лицу 213 . В противном случае не понятно, каким образом законодательство и судебная практика допускают возмещение вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта (ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации 214 ; далее – ГК РФ).
213
Административное судопроизводство в вопросах и ответах: Учебное пособие / Под общ. ред. А.А. Муравьева. М., 2019. С. 219–220 (автор соответствующего ответа на вопрос – Р.О. Опалев).
214
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».