Проблемы совершенствования муниципальной службы в России
Шрифт:
Рассматривая сущность службы, прежде всего обратим внимание на то, что сам этот термин многозначен. В современном словаре русского языка содержаться шесть его определений. [6] Так, с одной стороны службами именуются многие органы государственной исполнительной власти (Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны, Федеральная служба судебных приставов), с другой – под службой понимается деятельность отдельных категорий граждан.
Так, C.И. Ожегов определяет службу как работу, занятия служащего, а также место его работы. Вполне логично, что служащий тогда «это лицо, работающее по найму в различных областях умственного труда, а служить – значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь для кого-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на чью-либо пользу». [7]
6
См.: Современный словарь
7
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. Изд. 4-е. М… 1997. С. 732.
Другие авторы характеризуют службу как; «профессиональную деятельность определенного контингента – служащих – по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных структур». [8] Служба, в обобщенном понимании, рассматривается как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество. [9] С таким подходом согласен и Ю.Н. Старилов, который подчеркивает, что служба является одним из видов целенаправленной деятельности человека, общества и государства. [10] Допустимым, помимо этого, выглядит понимание службы в «узком смысле», уже как «порядке и условиях прохождения службы в государственных и муниципальных органах, правилах поведения служащих, их обязанностях и правах, требованиях, предъявляемых к государственным и муниципальным служащим». [11]
8
См.: Манохин B.M.. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 9.
9
См.: Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. М., 1999. С. 18.
10
См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник, М.:БЕК, 1996. С. 128.
11
См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г… Служебное право: Учебник для юридических вузов. М.: Дашков и К, 2003. С. 14
Таким образом, службу можно обозначить как один из видов социальной общеполезной деятельности. [12] По мнению Д.Н. Бахраха, она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей. [13]
Воздействие служащего на других людей не всегда осуществляется напрямую. Так, например, служащий может заниматься обработкой обращений граждан в государственный орган, однако непосредственно с гражданами при этом не общаться. Поэтому можно сказать, что еще одним признаком служащего является то, что в большинстве случаев он работает с информацией, которая одновременно выступает средством воздействия на людей. Д.Н. Бахрах в связи с этим обоснованно указывает, что информация является особым предметом труда служащих и выступает средством их воздействия на управляемых (обслуживаемых). [14]
12
См.: Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Трудовое право России. М., 2007. С. 328.
13
См.: Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 97.
14
См.: Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 99–100.
Наконец, можно привести здесь позицию Н.М. Конина, который считает, что процесс труда служащего регулируется не только профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы. Наличие правовых отношений в самом процессе труда служащего является характерной особенностью и обязательным элементом всей его трудовой деятельности. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в т. ч. правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит или которых обслуживает. [15]
15
См.: Конин Н.М. Административное право России. Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 142–143.
Исходя из этого, можно предложить следующее определение службы как вида деятельности. Служба – это разновидность социальной трудовой деятельности, которая осуществляется на постоянной основе, заключается в обработке информационных потоков и регулируется правовыми нормами непосредственно в процессе своего осуществления.
В данном определении мы попытались соединить те признаки службы, которые характерны для всех ее видов. Вместе с тем служебная деятельность является достаточно неоднородной. В научной учебной и литературе можно встретить различные
16
См.: Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1970. С. 238.
В специальной литературе выделяются различные виды служебной деятельности. Так, в основе систематизации, предлагаемой Д.Н. Бахрахом, находится определение формы собственности, на которой основаны те или иные организации:
– частные предприятия, учреждения;
– международные, иностранные, смешанные организации;
– общественные и иные организации, основанные на коллективной собственности;
– государственные организации. [17]
В принципе такой же подход был использован Ю.Н. Стариловым. Он выделяет виды служащих в зависимости от того, в какой организации они исполняют обязанности (а значит, и виды организаций тоже):
17
См.: Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 99–100.
– служащие государственных органов;
– служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений;
– муниципальные служащие;
– служащие негосударственных организаций;
– служащие общественных объединений;
– служащие органов управления международных, иностранных, смешанных организаций. [18]
В.М. Манохин, разделяя все организации, представленные в Российской Федерации, на государственные и негосударственные, соответственно и службу в них делит на государственную и негосударственную. При этом к государственной службе им отнесены служба в государственных органах (государственном аппарате) и в вооруженных формированиях (Вооруженные Силы, внутренние войска, пограничные войска и др.). В качестве составных частей службы негосударственной В.М. Манохин выделяет:
18
См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник, М.:БЕК, 1996. С. 129.
– муниципальную службу;
– службу в аппарате общественных объединений граждан;
– службу в аппарате политических партий;
– службу в органах управления в системе кооперативных организаций, охватывающих хозяйственную область, сферы здравоохранения, образования, науки, оказания правовой помощи населению и организациям и др.;
– службу в частных организациях. [19]
Все виды негосударственной службы, по мнению В.М. Манохин предлагал объединить под общим названием «гражданская служба». Таким образом, по классификации В.М. Манохина муниципальная служба является разновидностью гражданской службы.
19
См.: Манохин B.M.. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 15–19.
По этому поводу необходимо отметить, что термин «гражданская служба» значительно позднее выхода указанной книги В.М. Манохина был использован в федеральном законодательстве применительно к одному из видов государственной службы. В силу этого термин «гражданская служба» в противопоставлении «государственной службе» использовать в настоящее время вряд ли возможно. Однако, рассматривая государственную гражданскую службу как немилитаризованный вид государственной службы (поскольку это не военная и не правоохранительная служба) и имея в виду несомненную связь между государственной гражданской службой и муниципальной службой (подробнее об этом будет сказано в диссертации ниже), вполне допустимо, на наш взгляд, говорить о двух видах гражданской службы: государственной и муниципальной.
В то же время и с теоретических и с практических позиций более важное значение имеет другая классификация служебной деятельности, предложенная одним из первых профессором Ю.Н. Стариловым в 1996 году. Все виды служебной деятельности он предложил подразделить на службу публичную и частную, при этом публичная служба по его замыслу должна включать профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права федерального, субъектного и муниципального уровней, мотивируя это тем, что при известных различиях оба вида публичной службы (государственную и муниципальную) объединяют общие вопросы: понятие, задачи, функции, виды управления и правовые источники. [20]
20
См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник, М.:БЕК, 1996. С. 129.