«Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире
Шрифт:
С этой точки зрения познавателен опыт Бразилии, федеративная государственность которой за годы демократического транзита пережила существенные метаморфозы [152] . В период военной диктатуры 1964–1985 годов местные генералы, не отказываясь от федералистских положений национальной конституции, сохранили правовую норму, которая предусматривала избрание губернаторов ассамблеями штатов. К началу демократизации региональные руководители оказались наиболее сильными, самостоятельными и легитимными политическими акторами. Поэтому итогом пробуждения «спящих» установлений стало то, что на смену былой концентрации власти пришел «хаотичный процесс децентрализации, в котором штаты и муниципалитеты обращались с политически и финансово ослабевшим федеральным правительством как настоящие хищники» [153] . Не менее любопытен и пример советского федерализма, также до определенного момента существовавшего в латентной форме, а потом вдруг вышедшего из-под контроля людей, которые затеяли его пробуждение, – и в конце концов покончившего с СССР.
152
Подробнее см.: Faletti T. Decentralization and Subnational Politics in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 2003; Montero A., Samuels D. (Eds.). Decentralization and Democracy in Latin America. University of Notre Dame Press, 2004.
153
Costa M.M.F. Brazil (Federative Republic of Brazil) // Griffiths A.L. (Ed.). Handbook of Federal Countries, 2002. Montreal etc.: McGill-Queen’s University Press, 2002. P. 93–94.
Современная
154
Thelen K., Steinmo S. Historical Institutionalism in Comparative Politics // Thelen K., Steinmo S., Longstreth F. (Eds.). Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis. New York: Cambridge University Press, 1992. P. 16.
155
Стародубцев А. «Прыжок вниз»: научные дискуссии и политическая практика децентрализации // Пути модернизации: траектории, развилки и тупики / Под ред. В. Гельмана и О. Маргания. СПб.: Европейский университет в Санкт-Петербурге, 2010. С. 105.
О веских причинах, мотивирующих нежелание российских элит привести правовые нормы в согласие с политической реальностью, уже говорилось в другом месте [156] , и поэтому сейчас я хотел бы ограничиться акцентированием иных, не менее существенных моментов. Во-первых, затянувшееся пребывание российского федерализма в «серой» зоне политической неопределенности при сохранении его правового фундамента позволяет считать его скорее живым, нежели мертвым. Во-вторых, стоит предположить, что этот полуживой институт в определенных обстоятельствах будет реанимирован. В-третьих, опираясь на некоторые важные особенности политической механики нынешней России, можно уже сегодня спрогнозировать последствия такого пробуждения.
156
См. мою статью «Почему Россия останется федерацией» в кн.: Захаров А. Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме. М.: Московская школа политических исследований, 2008. С. 113–139.
Каковы эти обстоятельства и что при них будет происходить? Прежде всего, будущее отечественного федерализма в частности, как и любой разновидности федерализма в целом, теснейшим образом переплетено с перспективами политической конкуренции. Федеративная полития представляет собой площадку непрерывно идущего торга между столичными и местными элитами. Понятно, что первейшим его условием выступает само наличие региональной политической элиты как самостоятельной и дееспособной силы. В современной России, однако, существование этой предпосылки остается под большим вопросом, поскольку упразднение выборности губернаторов, а также переход к пропорциональным принципам комплектования региональных и даже муниципальных парламентов предельно ограничили пространство политического маневра, доступное местным политикам. Между тем независимо от того, в какой федеративной стране и по каким причинам это происходит, искусственное слияние элит и подмена былого разнообразия их интересов заботливо культивируемым единомыслием общенационального «служилого класса» радикально девальвируют ценности федерализма: «Интенсивная межэлитная диффузия, совмещение и интеграция функциональных элит создают все условия для вырождения федеративных моделей» [157] . Исходя из того, что незаменимой основой упомянутой монолитности в нынешней России выступает беспрепятственное и обильное извлечение сырьевой ренты, можно предположить, что желанный раскол внутри нашего правящего класса – а это единственный шанс как для российского федерализма, так и для российской демократии – станет возможным только с падением мировых цен на энергоносители. То есть, скорее всего, не завтра и даже не послезавтра.
157
Панкевич Н.В. Модели федеративного устройства: закономерности политической трансформации. Екатеринбург: Институт философии и права Уральского отделения РАН, 2008. С. 181.
Впрочем, такая ситуация все же теоретически вполне допустима, и, несмотря на то что временные рубежи здесь неясны, уже сегодня в самых общих чертах можно предвидеть ее воздействие на российский федерализм. Первое обстоятельство, которое обращает на себя внимание, заключается в том, что в процедуру внезапно открывшегося федеративного торга будут втянуты политики, не обладающие навыками демократической состязательности и ведения конкурентной борьбы. Жестко регулируемое обновление губернаторского корпуса, запущенное Владимиром Путиным в 2004 году под предлогом трагедии в Беслане, привело к тому, что на смену прежним главам регионов, порой неоднократно проходившим испытание выборами, пусть даже не всегда безупречными, пришли политики-назначенцы, которые никогда и никуда не избирались. Уже к началу 2010 года они составляли большинство среди глав субъектов федерации, и с этого момента их число заметно приумножилось. Это означает, что к моменту долгожданной реанимации федералистских принципов нашими регионами будут руководить исключительно президентские номинанты. Разумеется, подобные люди не слишком хорошо, мягко говоря, представляют себе, что такое демократическая легитимность, подотчетность политиков населению, гласность политического процесса. Соответственно, внезапно и помимо собственной воли попав в ситуацию, когда с надломившейся кремлевской «вертикалью» можно и нужно будет торговаться и спорить, они неизбежно подойдут к ведению торга как к бюрократическому, элитарному, закрытому действу, не отягощенному значимым общественным участием. Это будет похоже на метаморфозу, ранее пережитую теми представителями коммунистической номенклатуры, которых крах Советского Союза заставил заниматься политикой нового типа. Политическому деятелю с сознанием назначенца-служащего, привыкшему в управлении регионом ориентироваться на электорат, который состоит исключительно из кремлевского начальства, общество только мешает. А это, в свою очередь, означает, что, скорее всего, с началом новой перестройки место демонтируемой иерархической системы займет не подлинный федерализм, который опирается на свободное и демократичное волеизъявление активных граждан, отражающееся в ответственном поведении элит, а уже знакомая нам по 1990-м годам отечественная разновидность «исполнительного федерализма».
Что представлял собой этот примечательный феномен? Термин «executive federalism» был предложен канадским исследователем Рональдом Уоттсом, обратившим внимание на то, что формирование федерации в Канаде, которое состоялось в XIX столетии, шло сверху, а публику не привлекали даже к обсуждению вопроса о самой ее целесообразности [158] . Действительно, общество не слишком вписывалось в проект 1867 года, поскольку «политики, создавшие то, что они назвали “канадской конфедерацией”, ориентировались на сильную центральную власть, держащую провинции, составные части нового государства, в строгом подчинении» [159] . Пребывая под впечатлением от кровопролитной гражданской войны, недавно едва не разрушившей Соединенные Штаты Америки, канадские «отцы-основатели» решили, что модель американского федерализма для Канады противопоказана. Вашингтон, по их мнению, выделил штатам слишком много полномочий, не оставив себе почти ничего; первый премьер-министр Канады Джон Макдональд называл американскую систему «величайшим злом», которого нужно избегать всеми силами [160] . В итоге канадские политические элиты договорились тогда о конструировании федеративного государства, наделенного выраженными унитарными чертами и до сих пор остающегося «одной из наиболее централизованных федераций современного мира» [161] . Огромную роль в ее функционировании играет постоянно действующая конференция премьер-министров – своеобразный закрытый клуб, в стенах которого глава канадского правительства и руководители провинций решают самые острые и спорные вопросы. Парламентской трибуне, напротив, в этом отношении отводится роль малозаметная и второстепенная, хотя в свое время именно Канада стала первой страной в мире, попытавшейся сочетать парламентарную демократию британского типа с федеративным устройством.
158
См., например: Watts R.L. Federalism: The Canadian Experience. Pretoria: HSRC Publishers:, 1997. P. 23.
159
Coyne D., Valpy M. To Match a Dream: A Practical Guide to Canada’s Constitution. Toronto: MacClelland & Stewart, 1998. P. 43.
160
Подробнее см.: Ibid. P. 43–66.
161
Watts R.L. Op. cit. P. 108.
Справедливости ради надо сказать, что не все канадцы гордятся генеалогией и современными обыкновениями местного федерализма. Систематические нападки на «исполнительный федерализм», обусловленные его непростыми отношениями с либеральной идеей, уже давно объединяют здешних политиков и ученых. Нетрудно представить, как подобная практика, и без того критикуемая за дефицит демократичности, могла выглядеть применительно к России недавнего прошлого. В отечественной вариации «исполнительный федерализм» позволял элитным группировкам – по крайней мере до прихода Путина – вести торг по ключевым вопросам государственной жизни, во-первых, не обращая внимания на конституционные нормы, во-вторых, отодвигая на задний план представительные органы власти и, в-третьих, избегая контроля со стороны гражданского общества [162] . Его совокупным итогом стала обширная деформация федералистских принципов на российской почве в 1990-х годах – так называемый «парад суверенитетов», – которая весьма облегчила после ухода Бориса Ельцина дискредитацию и шельмование федерализма в информационно-пропагандистской кампании, инспирированной путинским Кремлем. Впрочем, и с выстраиванием властной вертикали эта практика фактически сохранилась, хотя и с принципиальной новацией, отмеченной выше: среди лиц, которые представляют российские регионы, теперь не осталось политиков, напрямую избранных народом. Следовательно, от грядущего «пробуждения» отечественного федерализма в данном отношении можно будет ожидать лишь возвращения к идее прямой выборности губернаторов – поскольку нынешнее стреноженное состояние давно тяготит многих из них, – но не радикальных перемен в стилистике их взаимоотношений с центром. Органичное сочетание верноподданнического раболепия в присутствии начальства с инстинктами и повадками мелкого тирана в его отсутствие всегда оставалось одной из интересных особенностей культуры русского бюрократа. Иначе говоря, весьма полезно иметь в виду, какими качествами будут наделены люди, которым в будущем предстоит заниматься очередным этапом нашей федерализации.
162
Анализ этой модели применительно к эпохе Бориса Ельцина предпринят в моей статье: Захаров А.А. «Исполнительный федерализм» в современной России // ПОЛИС (Политические исследования). 2001. № 4. С. 122–131. См. также: Захаров А. E Pluribus Unum. Очерки современного федерализма. М.: Московская школа политических исследований, 2003. С. 51–54.
Таким образом, если предположить, что политическая модернизация в России по тем или иным причинам все-таки станет возможной, а федерализм из фигуры речи превратится в живую реальность, то ожидать от этой реальности совершенства нет никаких оснований. Опция межэлитного торга, внезапно открывшись, конечно же, незамедлительно будет использована местными политическими кланами и группировками для завоевания новых преимуществ и выгод, но традиционно инструментальный и подчиненный характер регионального лидерства в России скажется на этой процедуре самым негативным образом. Прежде всего, это будет торг без устоявшихся правил и рамок, потому что люди, привыкшие быть подчиненными и вдруг осознавшие, что «начальство ушло», а руки отныне развязаны, просто не смогут разговаривать с федеральным центром как-то иначе: ведь ущербность легитимации отнюдь не укрепляет чувство ответственности. Но для федеративного союза нет ничего более опасного, чем это. Недостаточная институционализация торга, то есть отсутствие четких правил того, что и как можно обсуждать, превращает его в дебаты без берегов, в ходе которых теоретически под сомнение может быть поставлен любой аспект федеративного дизайна – вплоть до целесообразности самого сохранения союза [163] .
163
См.: Filippov M., Ordeshook P., Shvetsova O. Designing Federalism: A Theory of Self-Sustainable Federal Institutions. Cambridge: Cambridge University Press, 2004. P. 78.
Как справедливо и не раз отмечалось, именно таким оказался казус СССР. Состоявшаяся в годы перестройки генеральная ревизия площадок, на которых прежде происходил торг между советским центром и советской периферией – а он, несомненно, имел место, несмотря на тоталитарную природу государства, – привела к тому, что место коммунистической партии заняли ранее не задействованные, «спящие» политические структуры. Все они некогда были вынужденно приняты юным большевистским государством, но вскоре жестко отправлены в запасники и хранилища. В итоге «открылась возможность для глобального переосмысления не только прерогатив составных частей союзного государства, но и самих институтов, связующих его составные части между собой и с федеральным центром» [164] , что и явилось непосредственной причиной распада Советского Союза.
164
Ibid. P. 92.
Важно иметь в виду и то, что грядущая реанимация федерализма, как и в 1990-х годах, будет происходить в отсутствие стабильной и прочной партийной системы. Политическое «размораживание», если оно все-таки начнется, обернется неминуемым разложением прежней правящей верхушки и общественной дискредитацией партийных структур, представляющих и обслуживающих ее интересы сегодня. Можно также предположить, что в партийном строительстве воцарится хаос, типичный для перехода от социальной спячки к бодрствованию, а ключевые политические игроки довольно долго не будут ощущать на себе дисциплинирующего воздействия устоявшихся партий. Партийное поле быстро, хотя и ненадолго, опустеет, поскольку одни структуры будут удалены с него за неприличную преданность уходящему авторитарному режиму, а другие – за многолетнее и тщедушное неумение этот режим подправлять и сдерживать. Смутная полоса нового партийного строительства станет временем, наиболее рискованным для самого существования федерации, ибо в торге без правил сойдутся коалиции, жестко ориентированные на частный интерес и при этом почти лишенные стимулов принимать во внимание общее благо. Дело будет усугубляться и сложностью этнического состава российского населения: поскольку вертикаль власти есть, по сути, система организованного подкупа национальных республик, сбои в ее функционировании повлекут за собой расползание всей патронажной ткани. Кремль, из-за ухудшения экономической ситуации неспособный выполнять свои обязательства перед национальными элитами, фактически освободит их от былых уз лояльности, а иные центры поддержания государственного единства – в лице той же партийной сети, независимого суда, свободной прессы – не смогут противостоять центробежным тенденциям в силу своего зачаточного состояния или отсутствия.