Труды по россиеведению. Выпуск 6
Шрифт:
Весьма показательно, что даже председатель Конституционного суда В.Д. Зорькин, симпатии которого были на стороне депутатского корпуса, видимо, пытаясь продемонстрировать свой нейтралитет, весной 1993 г. направил предложения по выходу из кризиса. В этом тексте как раз отмечалось, что «положения статей 104 и 109 65 Конституции следует привести в соответствие с принципом разделения властей, закрепленным в статьях 1 и 3 Конституции Российской Федерации» (цит. по: 27, с. 302).
65
В ст. 104 перечислялись полномочия Съезда народных депутатов, а в ст. 109 – Верховного
Было бы ошибкой считать такой симбиоз конституционно-правовым казусом, интересным лишь для транзитологии или – в практическом смысле – представлявшим трудность для Конституционного суда, если бы последнему пришлось в конкретном деле сопоставлять друг с другом принципы, соответствующие разным типам власти. То-то и оно, что данная институциональная смесь была именно «гремучей», поскольку давала СНД возможность подчинить себе президента, заставить его изменить политику и даже дезавуировать его решения, что вынуждало президента к сопротивлению.
Провокативность созданной властной конструкции становится очевидной при знакомстве с компетенцией законодательного органа и президента, их возможностей сдерживать друг друга или противостоять. Соединение этого фактора с «внешними» – социальными и экономическими обстоятельствами – вызвало ситуацию, которую я характеризую как квазидвоевластие (т.е. не вполне двоевластие, поскольку отсутствовали некоторые основные его признаки). Итак…
Съезд народных депутатов. Статья 104 Конституции РСФСР (включая ее последнюю редакцию) гласила: «Высшим органом государственной власти Российской Федерации является Съезд народных депутатов Российской Федерации. Съезд народных депутатов Российской Федерации правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации». Хотя эта формулировка не предполагала разъяснения конкретных полномочий (СНД ведь мог рассмотреть и решить «любой вопрос»), в той же статье они все-таки перечислялись. Это было сделано для того, чтобы выделить исключительные полномочия СНД. И некоторые из них Съезд активно использовал в борьбе против президента и исполнительной власти.
Прежде всего, только СНД мог принимать новую Конституцию, вносить изменения и дополнения в действующую, т.е. был ее полным «хозяином». Помимо этого СНД определял внутреннюю и внешнюю политику, утверждал «перспективные государственные планы и важнейшие программы экономического и социального развития Российской Федерации, ее военного строительства», мог отменять указы и распоряжения президента РФ, а также принятые ВС и подписанные президентом законы.
У Съезда было немало кадровых полномочий, которые позволяли контролировать практически все основные органы государственной власти. Он утверждал председателя правительства, назначавшегося президентом, а также назначавшихся ВС генерального прокурора, председателей Верховного и Высшего арбитражного судов, сам избирал состав Конституционного суда.
Однако – и это главное – ни одно из полномочий Съезда не имело противовеса с чьей бы то ни было стороны (примерно, как сейчас нет противовесов президентской власти). Разве что Конституционный суд мог рассмотреть конституционность «федеральных законов и иных актов Съезда» (ст. 165.1), но таких дел было очень мало.
Съезд был настолько многочислен и потому малоэффективен, что сам по себе не смог бы противостоять исполнительной власти. Он выполнял роль «тарана» в руках в общем-то небольшой группы депутатов, прежде всего возглавлявших Верховный совет и его Президиум. Конечно, для парламентов естественно наличие органов и лиц, задачей которых является организация и координация деятельности парламентских структур. Но именно в советской системе наиболее ярко
Верховный совет. «Верховный Совет Российской Федерации, – гласила ст. 107 Конституции РСФСР, – орган Съезда народных депутатов Российской Федерации, постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Российской Федерации». Его конституционное толкование как распорядительного органа вызывало вопросы. Правда, Конституция почти не предусматривала собственно распорядительных полномочий ВС (разве что полномочие решать «вопросы, связанные с обеспечением конституционных прав, свобод, обязанностей и равноправия граждан Российской Федерации»), но она содержала формулу, предоставлявшую ВС, так сказать, карт-бланш: «…решает другие вопросы…». И ВС (точнее, его руководство) действительно «решал вопросы», нередко вторгаясь в компетенцию исполнительной власти. Впрочем, распоряжения издавал и председатель ВС.
Справочная правовая система «КонсультантПлюс» 66 на запрос о распоряжениях Верховного совета РФ выдает 10 распоряжений этого органа и 164 распоряжения председателя ВС (или одного из его заместителей): в редких случаях встречаются такие распоряжения совместно с президентом и председателем Совмина, что, кстати, иллюстрирует сохранение советских атрибутов. Эти распоряжения касались отнюдь не только организационных вопросов. В частности, едва ли не большую часть составляли распоряжения о предоставлении финансовой помощи отдельным районам, регионам, Советам народных депутатов и даже школам.
66
Все правовые акты в настоящей статье проанализированы с помощью СПС «КонсультантПлюс».
У ВС, как и у Съезда, было немало кадровых полномочий, которые делали его весьма влиятельным органом. В частности, ВС: давал согласие президенту на назначение председателя Совета министров, а с декабря 1992 г. еще и министров иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел; утверждал состав Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов РФ; избирал Верховный и Высший арбитражные суды РФ, судей судов субъектов РФ и арбитражных судов; назначал генерального прокурора РФ; назначал председателя Центрального банка РФ; разрабатывал основные мероприятия в области обороны и обеспечения государственной безопасности РФ (до декабря 1992 г. – лишь участвовал в разработке); учреждал государственные награды и устанавливал почетные звания РФ; отменял указы и распоряжения президента РФ на основании заключения Конституционного суда (до декабря 1992 г. – только указы), а с декабря 1992 г. приостанавливал действие актов президента до разрешения Конституционным судом дел об их конституционности в случае обращения ВС в этот Суд; вносил представления президенту РФ об отмене решений Совета министров РФ; отменял постановления и распоряжения советов министров республик в составе РФ.
Подчеркнем: если ВС представлял собой орган со своей компетенцией, то у его палат – Совета Республики и Совета национальностей – самостоятельных публично-властных полномочий не было (в Конституции только в рекомендательном плане назывались сферы, приоритетные для каждой из палат).
Президиум ВС (ПВС). С советского времени президиумы верховных советов Союза и союзных республик занимали третье место в неофициальной иерархии (после союзных и республиканских органов КПСС, а также соответствующих совминов). Именно в президиумах протекала вся «советская» работа: организация деятельности «советской вертикали», принятие нормативных и индивидуальных указов (яркий пример последних: о лишении конкретных лиц советского гражданства).