Труды по россиеведению. Выпуск 6
Шрифт:
Правда, процессу доработки конституционного проекта была придана видимость демократизма: «Для доработки проекта Конституции, одобренного еще 12 июля, была образована Государственная палата Конституционного совещания, состоявшая из представителей президента, правительства, субъектов Российской Федерации, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры. Вместе с созданной еще 24 сентября Общественной палатой Конституционного совещания Государственная палата должна была в сжатые сроки (Президент поставил задачу опубликовать проект Конституции 10 ноября) завершить подготовку документа» (27, с. 370). Но ни состав участников, ни царившая атмосфера, ни даже само место, где шла доработка (здание Администрации президента), не позволяли говорить о том, что Конституция готовится в режиме компромисса.
1. В проекте появилась такая президентская функция, как «определение основных направлений внутренней и внешней политики» (сейчас она закреплена в ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Это было явным заимствованием полномочий Съезда. Такая формула естественна для Конституции, не порвавшей с доктриной полновластия Советов. Однако ее передача президенту противоречила принципу разделения властей. Любопытно, что ни один из основных проектов Конституции, существовавших летом 1993 г. 76 , в том числе и собственно президентский, не предусматривал такой функции, а в проекте Конституционной комиссии РФ она (хотя в туманной формулировке) была закреплена за законодательным органом.
76
Эти проекты можно найти в книге С.А. Авакьяна «Конституция России: Природа, эволюция, современность» (1).
При доработке проекта Конституционного совещания в октябре-ноябре 1993 г. эксперты поставили под вопрос целесообразность закрепления права президента определять основные направления внутренней и внешней политики. Однако их мнение было проигнорировано. Вот фрагмент из стенограммы одного из заседаний Рабочей группы, об этом свидетельствующий:
«А.А. Котенков 77 :
Коллеги, у меня есть сомнение по поводу исключения части второй, где речь идет о праве Президента определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Дело в том, что касается внешней политики, то здесь можно сослаться на статью 86, где он осуществляет руководство внешней политикой. Что касается внутренней политики, то функции Президента достаточно исчерпывающе изложены в Конституции. Помните, когда мы решали вопрос о включении этого положения, мы говорили, что Президент своими указами может давать основные направления Правительству. Сейчас мы фактически это исключили. И под большое сомнение ставится право Президента теперь своими указами регулировать деятельность Правительства во внутренней сфере…
77
На тот момент – начальник Государственно-правового управления Президента РФ.
Т.Г. Морщакова 78 :
Президент обращается к парламенту, высказывает все позиции, в соответствии с которыми он будет все делать, в том числе и издавать указы. А если он определяет, тогда в какой форме мы должны с вами сказать, что он должен сделать по этому поводу: доклад перед Госдумой или что..?
А.А. Котенков:
То же самое он может изложить в послании, но при этом, по Конституции, он имеет право определять основные направления политики. Если мы это право убираем, то тогда ставится под сомнение его право вмешиваться в эту сферу деятельности.
78
Судья Конституционного суда РФ.
Т.Г. Морщакова:
Это не ставится под сомнение, ведь президент будет определять состав правительства.
А.А. Котенков:
Состав – да, но он не сможет давать ему указания, не будет иметь на это право. Президент издает указы в соответствии с полномочиями, возложенными на него Конституцией. А таких полномочий у него нет…
С.А. Филатов 79 :
Давайте напишем: “…в своих посланиях определяет основные направления внутренней и внешней политики”.
79
Тогда руководитель Администрации президента РФ.
А.А. Котенков:
Ее
Т.Г. Морщакова:
В статье 115.
А.А. Котенков:
В статье 115, уважаемая Тамара Георгиевна, написано: “на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и указов президента Российской Федерации”. А я возвращаю Вас к статье 90, на основании которой президент издает указы и распоряжения в соответствии с полномочиями, возложенными на него Конституцией. А теперь посмотрите все полномочия президента и докажите, что он может издавать указ по хозяйственным вопросам? Нет такого полномочия. А вот если у меня есть полномочие определять основные направления внешней и внутренней политики, независимо от того, в какой форме я это делаю, то я говорю, что в соответствии с определенным мною направлением внутренней политики я могу издать определенный указ, например, об основах жилищной политики. Я имею на это право. Сейчас этого права здесь нет…
Б.Н. Топорнин 80 :
Я бы хотел, чтобы мы взглянули несколько шире на это предложение. Управление страной у нас строится более сложным образом, чем здесь предусматривается. Если сказать, что президент определяет всю внутреннюю и внешнюю политику, то на этом кончается вся система принятия решений. Однако имеется сложный и взаимосвязанный комплекс органов, в том числе и Федеральное собрание, которые включаются в разработку и внешней, и внутренней политики. Поэтому я бы здесь пошел несколько иначе – через конкретное определение полномочий президента в ряде статей, где говорится о том, какие меры он принимает, какие акты он издает, в каких отношениях он состоит с другими государственными органами.
80
Академик РАН, на тот момент – директор Института государства и права РАН.
С.А. Филатов:
Нет, логика у Александра Алексеевича (Котенкова. – М.К.) железная. Здесь вопросов нет…
В.К. Варов 81 :
Конечно, логику можно в значительной мере усмотреть в рассуждениях Александра Алексеевича, но возникает вопрос: определять основные направления внутренней и внешней политики – будет ли это эксклюзивным правом президента? Следовательно, возьмем законодательный орган – мы как бы лишаем его этого права?..
81
На тот момент – народный депутат РФ, заместитель министра труда РФ.
С.А. Филатов:
Я думаю, что нам надо принять то, о чем сейчас сказал Александр Алексеевич…» (9, с. 28–31).
2. В период доработки проекта Конституционного совещания был радикально изменен порядок назначения председателя правительства. Для наглядности я составил таблицу (табл. 1), по которой можно сравнить вариант, одобренный Конституционным совещанием, и окончательную редакцию ст. 111 действующей Конституции РФ (шрифтом выделены положения, подвергшиеся изменениям).
Таблица 1
Сравнение проекта и окончательного текста ст. 111 Конституции РФ
Если же говорить о более полной картине, то она представлена в табл. 2, где сравниваются функции и полномочия законодательного органа и президента по Конституциям 1978 г. (в ее последней редакции) и 1993 г. В табл. 2 показано, какие полномочия СНД, ВС и ПВС «перетекли» к президенту, а какие были просто ликвидированы: одни – вполне обоснованно, другие – ради ослабления возможностей парламента сдерживать президентскую власть. Для большего контраста здесь не названы общепризнанные полномочия ни парламента (принятие федерального бюджета и контроль за его исполнением, ратификация и денонсация международных договоров и т.д.), ни Президента (верховное главнокомандование, руководство Советом безопасности, помилование и т.д.).