Управляя общим. Эволюция институций коллективного действия

Остром Элинор

Команда АИИО и Корнельского университета пыталась сформировать низовые организации на местах до начала физической реабилитации территории для того, чтобы обеспечить площадку для дискуссий между фермерами и инженерами относительно локальных планов реабилитации. во время обсуждений с чиновниками дИ команда АИИО и Корнельского университета воспользовалась тем, что от фермеров ожидали инвестирования значительного количества рабочей силы в восстановление и техническое обслуживание, для того, чтобы убедить инженеров: высокий уровень трудовых взносов будет более вероятным, если провести консультации с фермерами еще на этапе планирования реабилитации. В то время этап проектирования уже был начат, фермеры стали работать вместе и имели неплохие идеи относительно того, как реабилитировать

их полевые каналы. В результате изменилось в лучшую сторону отношение ирригационных чиновников к фермерам.

Основными организационными «кирпичами» проекта Гал Ойя стали «организации полевых каналов» (ОПК) («field channel organization» — FCO). Как правило, ОПК были маленькими, от 12 до 15 фермеров. Это были структуры для решения проблем, действовали они зачастую без регулярных заседаний, повестки дня или письменных протоколов. Второй уровень организации был построен на основе ОПК на уровне распределительных каналов — «организации распределительных каналов» (ОРК) («distributory channel organization» — DCO) и охватывал от 200 до 800 акров и от 100 до 300 фермеров. Итак, каждый фермер был членом и ОПК, и ОРК. Каждая ОРК разработала собственные организационные механизмы, которые обычно включали общие собрания фермеров и комитеты из числа фермеров — представителей ОПК. Должностные лица избирались на основе консенсуса и были беспартийными²².

На основе ОПК и ОРК и в тесной связи с ними был создан третий уровень организации в масштабах ответвления канала или целой территории²³. ЛЧГО состояла из четырех основных территорий; каждая была представлена «территориальным советом». Все фермеры-представители в пределах территории, которая обслуживалась ответвлением канала, имели право присутствовать на общем собрании совета территории. четвертый уровень организации — проектный комитет — был инициирован фермерами-представителями и ИО. Он обеспечивал форум, на котором фермеры могли непосредственно участвовать в политических дискуссиях. Фермеры увидели реальные изменения в поведении и отношении к ним ирригационных чиновников и во внедряемой ДИ политике²⁴.

С развитием новых институций для коллективных действий заметно изменилось и поведение фермеров. На территориях, где были созданы ОПК и ОРК, обычно практикуется система водной ротации.

Результаты недавнего опроса показали: 98 % лиц на местах «считают, что водная ротация приводит к справедливости в распределении воды, и 79 % фермеров считают, что они уверены в получении должного количества воды в ротации» (Kasyanathan, 1986; Perera, 1986, p. 103). Ротации часто предусматривают добровольные усилия тех, кто расположен выше в системе, ради того, чтобы сделать воду доступной для расположенных в «хвосте». Все это еще больше заслуживает внимания потому, что в «голове», как правило, — сингальцы, а в «хвосте» — тамилы. Например, на одном распределительном канале, который обслуживает и сингальские, и тамильские территории, на протяжении многих лет обслуживание канала было минимальным. Подача воды была крайне ненадежной, и фермеры говорили об убийствах в прошлом из-за «водных» споров (Uphoff, 1986a, p. 207). Через несколько месяцев после создания ОПК сингальские и тамильские фермеры начали работы по очистке каналов. Упхофф так описывает изменения:

Во время моего визита в январе 1983 года я заметил пятнадцать тамильских и двенадцать сингальских фермеров, которые заканчивали очистку [канала]. Толщина корня дерева, которое проросло сквозь канал и которое фермеры вырубали вручную, была немым свидетельством того, что вода не достигала хвоста канала около двадцати лет. Фермеры работали вместе в течение трех дней, чтобы успеть расчистить канал как раз до прибытия первой очереди воды в сезоне.

(Uphoff, 1986a, p. 207-208)

Результатом этих усилий стало возвращение для земледелия дополнительных 1000 акров, что принесло выгоду 300 семьям, которые собрали два урожая риса в тот год (Uphoff, 1986a, p. 208).

Чтобы очистить свои полевые каналы, фермеры регулярно участвовали в групповых проектах, организованных их ОПК, и даже иногда очищали распределительные каналы, которые не чистились усилиями власти из-за отсутствия финансирования. Если до создания ОПК 80 % фермеров считали достижения в очистке каналов незначительными, то в 1986 году так ответили только 6 % (Kasyanathan, 1986; Perera, 1986, p. 104).

Снизился и уровень конфликтности между фермерами. «Теперь с гарантированными поставками воды и наличием форума, т. е. ОПК, для обсуждения и урегулирования споров на уровне [ОПК], частота и серьезность конфликтов на территориях ОПК значительно сократились» (Perera, 1986, p. 104). В 1985 году 77 % фермеров сообщили, что на их полевых каналах по распределению воды не произошло ни одного конфликта (Kasyanathan, 1986; Perera, 1986, p. 104). Из-за беспартийного характера организаций и их деятельности в обход элиты множество влиятельных фермеров этой территории изначально были настроены против организации фермеров ЛЧГО. До 1983 года оппозиция со стороны таких групп исчезла и некоторые политики стали публично высказываться в пользу внепартийности ОПК и ОРК. И хотя поначалу организациям было трудно оставаться беспартийными, но все же видеть фермеров из разных партий, которые содержали офисы ОПК и ОРК и хорошо работали вместе, было явлением вполне обычным.

Отношение фермеров к должностным лицам Департамента ирригации изменилось, равно как и отношение чиновников к фермерам. Должностные лица воспринимались как более отзывчивые в своих реакциях относительно потребностей фермеров, и фермеры могли отметить конкретные инциденты, в которых в ответ на запросы, сделанные фермерскими группами, была изменена политика. Более 70 % должностных лиц ЛЧГО считали, что отношения между официальными лицами и фермерами улучшились и что ОПК способствовали лучшему общению, взаимопониманию и взаимному доверию (Kasyanathan, 1986; Perera, 1986, p. 103). И это повышение доверия перечеркнуло этнические признаки. Степень взаимного уважения была продемонстрирована в 1981 году, когда на коммунальных землях вспыхнуло насилие. Тогда банды сингальской молодежи жгли на рынке магазины тамилов. Представители сингальских фермеров пошли в дома тамилов — чиновников Департамента ирригации, чтобы защитить их от насилия (Uphoff, 1986a, p. 206).

Основным недостатком организации программы гал Ойя было ожидание от фермеров проведения бесплатных работ на уровне полевых каналов. Работы были завершены где-то на 30 — 60 % полевых каналов (Н. T. Упхофф, личное общение). Надежды планировщиков на то, что фермеры будут выполнять тяжелую физическую работу за небольшую немедленную оплату, опираясь на дух сообщества, который только зарождался, были нереальны, ведь частные подрядчики за выполнение такого же вида работ получали существенные, а часто — очень существенные прибыли. Департамент ирригации и сам не способен был придерживаться запланированного графика, еще больше усложняя задачу по мотивированию фермеров выполнить задание в установленные сроки.

Никто не будет спорить, а особенно команда АИИО и Корнельского университета, что проект Гал Ойя осуществлялся не без мелких проблем, но иногда — с серьезными проблемами. Команда столкнулась с высокой текучестью кадров (95 %) среди ИО, которые оставляли свои временные рабочие места, получив постоянную работу в Министерстве образования или где-то еще. Некоторые ИО были направлены «в поле» с недостаточной подготовкой. Надзор в программе на «полевом» уровне был незначителен. Некоторые должностные лица ДИ и некоторые фермеры не столь быстро реагировали, как другие. Но в целом скромная смета программы была более чем достаточно компенсирована повышением урожайности в результате успешного внедрения процедур водной ротации (Perera, 1986, p. 105).