Власть в малом российском городе
Шрифт:
Взаимоотношения, сложившиеся между региональной властью и властями X, можно назвать «эпизодическим вмешательством»: губернатор если и появляется в пространстве городской политики, то в основном для оказания помощи городу в формировании позитивного имиджа и решения назревших проблем, с которыми город не в состоянии справиться своими силами. Инициируют это вмешательство обычно местные власти, которые понимают, что своих ресурсов им явно не хватает. Не исключено, что члены губернаторской команды активизируют процесс взаимодействия с местными властями в предвыборные периоды, однако утверждать, что подобное взаимодействие имеет стратегические ориентиры и может приобрести системные начала, вряд ли правомерно. Именно поэтому вмешательство скорее эпизодическое, чем постоянное: акторы верхнего уровня «спускаются» в пространство локальной политики только при крайней необходимости и(или) по инициативе главы администрации города, когда тот нуждается
Взаимоотношения между исполнительной и представительной структурами муниципальной власти
Отношения между представительной и исполнительной структурами российской муниципальной власти представляются наиболее важными для понимания как самой системы публичной власти, так и всего политического процесса на субрегиональном уровне в России. Это связано не только с тем естественным обстоятельством, что, как и во всех других странах, они олицетворяют собой два основных легитимных института власти на локальном уровне, ответственных за порядок и жизнедеятельность городского сообщества, но и обусловлено, как мы увидим далее, структурными и институциональными особенностями российского социума и его политической системы.
Формально две ветви локальной публичной власти обладают паритетом и независимы друг от друга. Закрепление этих принципов в нормативных документах позволяет обеспечить широкое представительство интересов и не допустить концентрации власти в руках одного органа и(или) лица. Однако у субъектов локальной политики (как и у субъектов более высоких уровней) практически неизбежно возникает стремление к доминированию над другими участниками в той или иной форме, поскольку расширение потенциала власти и влияния может способствовать эффективному управлению и реализации общественных и корпоративных интересов. Власть (влияние, контроль, доминирование) является важнейшим инструментом достижения целей; поэтому формальные институциональные ограничения часто не работают, а сложившиеся практики отражают неравенство ресурсов органов муниципальной власти, реальную зависимость, фактическую субординацию и степень реальной или потенциальной конфронтации.
Международный опыт функционирования и развития институтов местного самоуправления многообразен. По характеру взаимоотношений между основными структурами местного самоуправления Ниле Эджерсбо и Джеймс Свара выделяют четыре типа (модели) локальных систем – 1) сильный мэр: избранный мэр доминирует над местной легислатурой и обладает широким набором исполнительных функций; сити-менеджер исполняет волю мэра (Франция, Испания, Италия); 2) дисперсия власти (committee-leader form): имеет место «политический лидер» (не обязательно мэр), но исполнительные функции осуществляются им совместно с избранными руководителями постоянных комитетов и сити-менеджером (Дания, Швеция, Великобритания до реформ начала 2000-х годов); 3) коллективное управление (cabinet (collective) form): центром принятия решений является коллегиальный орган, включающий мэра и руководителей департаментов; он контролирует все исполнительные функции и наделяет полномочиями сити-менеджера, влияние которого умеренное (Нидерланды, Бельгия);
4) сильный сити-менеджер (the council-manager form): исполнительные функции концентрируются в руках сити-менеджера (Ирландия, Норвегия, Финляндия). При этом в реальности характер отношений между основными субъектами локальной публичной власти имеет много нюансов [Ejersbo, Svara, 2012, р. 157–159].
Российская практика в этом отношении менее вариативна. Практически во все исторические периоды развития государства структуры исполнительной власти заметно преобладали над легислатурами как на федеральном, так и на региональном и локальном уровнях. В общем контексте российской политики это представляется вполне естественным и закономерным для страны с длительным опытом авторитарного правления, переживающей период выстраивания жесткой государственной иерархии, реально возможной при укреплении политико-административных институтов.
Тенденция к возвышению исполнительных институтов усилилась с приходом к власти Владимира Путина, который инициировал политику рецентрализации; местное самоуправление должно было стать низшим звеном в административной пирамиде. Этот подход стал основой для нового федерального закона о местном самоуправлении, который обязал региональные власти сформировать новые структуры местного самоуправления.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. допускает три варианта организации системы местного самоуправления [9] . Основное различие между ними заключается (1) в статусе главы местной администрации (он может быть выборным главой муниципального образования или муниципальным служащим, работающим по контракту) и (2) в наличии или отсутствии выборов населением главы города [Кандрина, 2011; Володин, 2012; Фомина, Алексеева, 2013, с. 44–46].
9
Первый –
Хотя формально выбор модели являлся прерогативой местной власти, Кремль явно предпочитает модели, где исполнительную власть возглавляет сити-менеджер. Само по себе внедрение института сити-менеджера имело вполне рациональные основания, поскольку данная модель организации местного самоуправления, безусловно, имеет свои достоинства: конкурсная система назначения сити-менеджера позволяет выбрать высококвалифицированного управляющего, дистанцированного от местных кланов; передача управленческих функций наемному менеджеру может способствовать консолидации локальных элит и др. Однако не (с)только эти мотивы лежали в основе муниципальных инноваций; муниципальная реформа отразила стремление к бюрократической рационализации местного самоуправления, позволяющей решить важные задачи, обозначившиеся в процессе рецентрализации: именно сити-менеджеры были призваны достроить нижние этажи «вертикали власти», а потому стать наиболее влиятельными фигурами городской политики.
Встраивание фигуры сити-менеджера в политико-управленческий каркас городского сообщества было призвано способствовать обеспечению малоконфликтного сосуществования городской и областной властей. Также появлялась возможность достигать баланса интересов и договоренностей между ними с помощью активных неформальных коммуникаций. Имея возможность поставить «своего» сити-менеджера, региональная власть получала структуру, которая могла реализовать ее интересы на муниципальном уровне. Несмотря на имеющееся в ряде муниципальных образований сопротивление внедрению института сити-менеджера, его легализация «приобрела характер устойчивой тенденции, некоего плана, срежиссированного на федеральном уровне и поспешно реализуемого посредством руководителей регионов» [Выдрин, 2010, с. 67–68]. В настоящее время данная модель становится наиболее распространенным вариантом организации местного самоуправления. С февраля 2015 г. в соответствии с поправками к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования может избираться из состава депутатов представительного органа и одновременно занять должность главы администрации. Тем самым укрепляются институциональные основания для дальнейшей консолидации власти на муниципальном уровне.
Каковы отношения между ветвями муниципальной власти? Везде ли местные администрации доминируют над местными легислатурами? Что обусловливает различия между местными политическими системами в характере и формах доминирования исполнительной власти? Почему конфигурации ресурсов власти и техник ее осуществления в локальных сообществах могут довольно существенно различаться? В каких случаях имеют место не вполне типичные практики взаимоотношений между ветвями локальной власти? Почему в некоторых сообществах между ними возникают относительно симметричные отношения, а иногда даже открытое противоборство? Ответы на эти вопросы являются важной составляющей объяснения властных практик в городских сообществах.
Характер взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей муниципальной власти в городе X, на наш взгляд, вполне типичен для российской политической практики: доминирование исполнительной власти в этой паре вполне очевидно и по сути признается обеими сторонами. Наиболее влиятельным субъектом власти в городе, как уже отмечалось ранее, является глава администрации города, который уверенно контролировал как председателя городской думы, так и депутатский корпус. Довольно высокий уровень асимметрии в пользу структур исполнительной власти обусловил фактическое отсутствие открытого конфликта между сторонами и достаточно высокую степень управляемости местной легислатуры. Тем не менее асимметрия была не настолько велика, чтобы подчинение депутатского корпуса руководству городской администрации было автоматическим, опирающимся исключительно на «правление предвиденных реакций». Поэтому главе городской администрации приходилось активно включать различные методы влияния на депутатов, чтобы успешно воспроизводить сложившийся паттерн взаимоотношений между ними.