Власть в малом российском городе

Ледяев Валерий

В 2009 г. коллективом исследователей под руководством Владимира Гельмана был выполнен пилотный проект «Власть и управление в крупных городах России», полностью посвященный властным практикам в локальных сообществах и опиравшийся на международный опыт изучения власти. Поскольку данное направление изучения городской политики в российской политической науке фактически находится лишь в стадии своего становления, исследователи резонно ограничились двумя ключевыми аспектами темы: определением основных параметров локальных режимов в крупных городах России и оценкой влияния экономических, политических и институциональных изменений 1990—2000-х годов на их функционирование [Гельман, Рыженков, 2010, с. 50]. Под локальным режимом понималась «устойчивая констелляция акторов, институтов, ресурсов и стратегий на локальном уровне, обусловливающая характер осуществления местной власти и локального политико-экономического управления, основанного на реализации политического курса на местном уровне». Базовая типология городских режимов была построена

на основе стоуновской классификации и модифицирована для российского контекста: 1) режим поддержания статус-кво, основанный на распределении ресурсов, главным образом в социальной сфере; 2) режим роста и развития, предполагающий экспансию бизнеса и ускоренный рост городов; 3) прогрессивный режим, ориентированный на ограничение роста, сохранение и улучшение окружающей среды. Кроме нее в анализе использовалась типология, уже апробированная для изучения региональных режимов, в соответствии с которой режимы подразделяются на полицентрические (плюралистические) и монополистические в зависимости от наличия или отсутствия доминирующего актора. В рамках последнего, в свою очередь, различаются (1) «режим большого бизнеса» (доминирование бизнеса) и (2) «административный локальный режим» [Гельман, 2010, с. 55–59].

Результаты исследования позволили сделать два самых общих вывода. Во-первых, динамика локальных режимов зависит прежде всего от политических и институциональных изменений на общенациональном уровне: «для режимов в городах России поворотными моментами стали как муниципальные реформы 1990-х годов, в ходе которых были сформированы органы местного самоуправления и проведены выборы мэров, так и контрреформы 2000-х, которые привели к изменению механизмов управления в ряде городов страны». Поэтому и перспективы дальнейшей эволюции локальных режимов в российских городах исследовательский коллектив связывает с вектором развития российской политической системы. Во-вторых, поворот к восстановлению иерархической системы регионального и местного управления (вертикаль власти) хотя и сузил рамки вариативности локальных режимов, но «по-прежнему можно говорить о достаточно широком пространстве для маневра локальных политических акторов в ряде важных сфер политики и управления» [Гельман, Рыженков, 2010, с. 51–52]. При этом влияние политических институтов федерального и регионального уровней остается неоднозначным: формальные правила, заданные центром, «не приобрели – по крайней мере, пока – предписывающей роли. По большей мере они служат “фасадом” для неформальных механизмов согласования интересов, не препятствующим ни одному из возможных исходов конфликтов между политическими и экономическими акторами». Кроме того, вариативность городских режимов связана и с различиями в естественных структурных характеристиках городских сообществ, а важные параметры локальных режимов во многом обусловлены «географическим положением и размерами городов, их местом в социально-экономической и территориальной структуре региона и страны, отраслевой структурой экономики города и региона» [Там же].

Некоторые предварительные выводы были сделаны и в отношении конфигурации локальных режимов. Главный из них состоит в том, что в современных российских городах вряд ли имеет место преобладание какого-то одного типа локального режима; скорее можно предположить их мозаичное «соседство» и «сосуществование». При этом некоторые тенденции и закономерности в развитии российских локальных режимов отчасти соотносятся с американскими и европейскими аналогами. В частности, элементы локального режима «поддержание статус-кво» в наибольшей степени характерны для малых и средних городов, где доминируют коалиции, осуществляющие дележ ограниченного объема бюджетных ресурсов, значительная доля которых распределяется на вышестоящих уровнях власти и управления. В крупных городах экономический рост стимулировал появление «элементов локального режима роста и развития», сопоставимых с машинами роста в американских городах, хотя и с несколько иными конфигурациями участников. В ряде крупных городов возникли и локальные общественные движения, хотя нигде они так и не смогли стать частью правящих коалиций [Гельман, 2010, с. 55–56].

Исследование подтвердило тенденцию формирования «режима большого бизнеса» в монопрофильных городах, где господствуют крупные предприятия общенационального масштаба. Показательным примером является режим в Череповце, ставший предметом специального внимания исследователей. В экономике и политике этого города доминирует Череповецкий металлургический завод – одно из основных подразделений компании «Северсталь». Приоритетной стратегией компании, естественно, является рост производства на заводе, а не благополучие города. Участие компании в общественно-политической жизни Череповца значительно и проявляется в различных формах. Местная власть практически полностью зависит от городской экономической элиты. Компания выступает основным поставщиком управленческих кадров: все мэры Череповца – бывшие работники металлургического завода. Она же формирует стратегии городского развития, определяя круг вопросов, которые включаются в городскую повестку дня. Компании удается в целом успешно поддерживать позитивный имидж и лояльное отношение со стороны горожан. Завод позиционируется компанией и местными властями как «символ прогресса и поступательного развития»; при этом негативное влияние завода, например на городскую экологию, либо

замалчивается, либо оправдывается как неизбежный продукт экономического роста.

В иных городах более вероятным является формирование локальных режимов, в которых доминирующим актором выступает местная администрация, контролирующая основные экономические ресурсы и способная осуществлять политику экономического развития без участия бизнес-групп, которые, оставаясь разрозненными, не могут противостоять местным чиновникам. Иллюстрацией данного типа локального режима стала Пермь. Многоотраслевая структура экономики города и наличие в нем различных экономических групп интересов способствуют поддержанию постоянной конкуренции между ними за влияние на местную власть и распылению политических интересов бизнеса: бизнес-группы интересуют лишь отдельные сегменты городской политики и они безразличны к тем сферам городской жизни, которые их непосредственно не касаются. Это открывает простор для неформального торга между политическими и экономическими акторами, позволяя политико-административной элите манипулировать бизнесом, играющим в пермском локальном режиме роль ведомого. Обладая возможностью активно вмешиваться в рыночные отношения, городская власть сама «фактически превращается в местный бизнес», а «многие чиновники прямо или косвенно используют преимущества своих властных позиций для содействия подконтрольному им бизнесу» [Бычкова, Гельман, 2010, с. 82].

В итоге происходит сращивание власти и бизнеса, а «вход на рынок остается открытым только для “избранных” компаний, чаще всего связанных с областными и городскими чиновниками». Исследователи приходят к заключению, что режим «государства-хищника» в Перми «оказывает негативное влияние на экономическое развитие, способствуя распространению коррупции и препятствуя привлечению инвестиций и становлению свободной конкуренции. Однако плюралистический характер локального режима в определенных условиях (например, в случае прихода к власти сильного лидера, нацеленного на пресечение коррупции) может способствовать росту и развитию города» [Там же].

Проблематика и теоретическая рамка городских режимов начинают использоваться и другими исследователями. Надежда Борисова, Константин Сулимов и Ольга Ковина проанализировали основные факторы, влияющие на процессы формирования и трансформации городских режимов в трех городах Пермского края [Борисова, Сулимов, Ковина, 2011, с. 5—14]. Юрий Пустовойтпровел эмпирическое исследование, посвященное анализу городского режима в Новокузнецке, сделав акцент на проблемах формирования, развития и распада городских режимов и уделив особое внимание организации взаимодействия между предприятиями, бизнес-структурами, средствами массовой информации, публичными политиками и городскими властями как во время электоральных циклов, так и между ними; он выделил пять основных периодов в политической истории города (позднесоветский, предрежимный, становление коалиции, пик развития коалиции, посткоалиционный), различающихся по политико-экономическим приоритетам и характеристикам внутрикоалиционных властных отношений [Пустовойт, 2014; Пустовойт, Антидзе, Мартыненко-Фриауф, 2014]. Изучая городской режим в Санкт-Петербурге, Елена Тыканова и Анастасия Хохлова пришли к выводу, что коммерциализация постсоветских городов и включение их в глобальную экономику стимулируют альянсы властей и бизнеса, приобретающие форму машин роста; формирование таких комплексов более вероятно в тех случаях, когда бизнес представлен крупными строительными компаниями, готовыми инвестировать значительные средства в развитие городских территорий [Тыканова, Хохлова, 2015].

Эти и другие исследования свидетельствуют о том, что на сегодняшний день в отечественной политической науке и социологии уже сложились отдельные направления изучения власти на субнациональном уровне, а их результаты позволяют сделать определенные выводы о ее субъектах, формах проявления и специфике.

Раздел II

Эмпирическое исследование власти в малых российских городах: данные и метод

3. Цели и задачи исследования

Цели и задачи нашего исследования определяются несколькими основаниями. Во-первых, сам феномен власти, его структурные (концептуальные) параметры с самого начала очерчивают общий круг вопросов, на которые должен ответить исследователь. Субъект и объект власти, их взаимодействие, структурные преимущества, ресурсы власти, стратегии и формы их применения, сфера власти (подчинения), интенсивность и эффективность власти, другие ее параметры обозначают набор проблем, общих для исследований власти в любых социальных системах – в социуме, локальном сообществе, семье, организации [Power: Critical concepts, 1994; The Sage Handbook of Power, 2009; Encyclopedia of Power, 2011].

Во-вторых, мы опирались на уже имеющийся опыт проведения эмпирических исследований в городских сообществах. Несмотря на довольно широкий разброс в подходах к изучению власти, страновую и временную специфику, естественный субъективизм в выборе проблемного поля и методов исследования, некоторый набор основных тем, сюжетов и предметных областей социологии власти в городских сообществах к настоящему времени в целом сложился и в большей или меньшей степени разделяется практически всеми исследователями [Ледяев, 2011, с. 34–50]. Этот набор позволил выработать программы сравнительных исследований локальной власти в различных странах и регионах.