Вся политика. Хрестоматия
Шрифт:
Мажоритарные тенденции. Вторая группа проблем, связанных с президентской формой правления, обусловлена мажоритарными тенденциями, присущими большинству президентских систем.
‹…› каким бы большинством не побеждал лидирующий кандидат, ни одни президентские выборы не достигают даже грубого приближения к пропорциональному представительству предпочтений электората. Поскольку победитель на выборах, где оспаривается всего одно место, по определению получает 100% мест, отклонение от пропорциональности неизбежно оказывается равным разнице между 100% и долей голосов, полученных победителем. Если же в выборах участвуют несколько кандидатов, отклонение может достигать 60% и более. ‹…› глава государства
Соотношение избирательских предпочтений искажается уже при выборах президента, когда же происходит формирование правительства, это искажение не ослабевает, а еще больше усиливается. В отличие от парламентской и премьер-президентской систем, президентский режим не способствует достижению межпартийных компромиссов с целью формирования правительственных коалиций. ‹…› Даже в тех немногих случаях, когда для утверждения министров требуется санкция законодательного собрания, сместить их может лишь президент. Чаще всего посты получают члены президентской партии или беспартийные эксперты и лишь крайне редко – сторонники оппозиции. В большинстве президентских систем министры не имеют права совмещать правительственную должность с членством в парламенте, вследствие чего возможности парламентской оппозиции влиять на действия исполнительной власти еще более сокращаются.
Ввиду исключительного и единоличного характера президентских полномочий завоевание этой должности становится самодовлеющей целью и заслоняет собой все остальные задачи, стоящие перед партиями в условиях президентской системы. В этом и состоит качество, которое X. Линц определяет как «победитель получает все». Высота ставок в сочетании с уверенностью, что контроль над исполнительной властью уже нельзя будет оспорить законным путем до истечения известного срока, определяет особо напряженный характер электоральной борьбы во время президентских выборов. После выборов победители тоже не имеют стимулов договариваться с побежденными соперниками. Главный приз уже получен, и только те, кто внес свой вклад в победу, могут претендовать на вознаграждение, будь то покровительство властей или правительственные должности. Более того, и у побежденных нет причин сотрудничать с победителями. Принимая по внимание исключительность президентских полномочий, такое сотрудничество сулит им мало выгод.
Двойная демократическая легитимность. Последняя группа аргументов против президентской системы основана на том, что такого рода система дает основания для отдельных друг от друга и соперничающих между собой претензий на демократическую легитимность со стороны законодательного собрания и исполнительной власти. Эти претензии вытекают из первых двух элементов определения президентской системы. Поскольку и парламент, и президент являются всенародно избранными, каждый из органов может претендовать на уникальный всенародный мандат. Кроме того, поскольку сроки полномочий президента и законодательного собрания не зависят от отношений между ними, потребность в сотрудничестве не очень настоятельна. Важность подобных аргументов тем более велика, что в контексте институтов, в которые не встроены стимулы к сотрудничеству, рассмотренные выше проблемы временной негибкости и мажоритарности становятся практически неразрешимыми.
‹…› президенты стран с мультипартийными системами, не пользующиеся поддержкой большинства членов законодательного собрания, не имеют столь сильных стимулов к созданию и поддержанию коалиций, как носители исполнительной власти в условиях парламентаризма. Принятие того или иного закона зависит от успешного создания коалиций. Но для выживания самой исполнительной власти никаких коалиций не требуется. Поэтому во многих президентских режимах в коалиции вступают не партии, а отдельные члены парламента, и предложения о сотрудничестве делаются парламентариям как частным лицам. Поскольку же президенты, в отличие от премьер-министров,
Принятие новой Конституции сейчас маловероятно. Это и не нужно. Первоначально этот документ достаточно резко критиковался. Но после того как были приняты кодексы, отраслевые законодательные акты, стало ясно, что Конституция у нас достаточно четкая, современная и вполне рабочая. А вообще, любые поправки в Конституцию, если их вносить, повлекут за собой изменения в отраслевых законодательных актах. Чисто теоретически Конституцию могут поменять, если в стране что-то произойдет. Как, например, переворот в 1993 году. Но я надеюсь, что ничего подобного больше не случится и мы проработаем с нынешней Конституцией еще несколько десятков лет («Собеседник», 22.02.2005).
‹…› особенности электорального процесса в условиях президентской системы способствуют избранию на высшую должность в государстве «политических аутсайдеров». ‹…› Прямые выборы носителей исполнительной власти требуют, чтобы кандидат прежде всего нравился избирателям, пусть даже у него не будет политического опыта. Более того, кандидаты, чья личная популярность не связана с какими-либо партийными или правительственными должностями, могут выходить на президентские выборы при поддержке партий, создаваемых исключительно с целью победы на этих конкретных выборах.
‹…› двойная демократическая легитимность, присущая президентским системам, не только выдвигает на первый план лидеров, не желающих или не способных сотрудничать с законодательными собраниями, но и лишает парламентариев стимулов к сближению с исполнительной властью. Для представителей всех партий, кроме президентской, логика такого подхода ясна и подобна логике оппозиционеров в условиях парламентаризма: сотрудничать с исполнительной властью просто невыгодно. Но даже члены президентской партии в условиях разделения властей могут постепенно утратить стимулы к сотрудничеству с президентом и перейти в оппозицию.
Особенно отчетливо данная тенденция прослеживается там, где президент не может быть избран ‹…› сильного стимула поддерживать уходящего президента нет. В то же время отсутствие электоральных перспектив у президента не исключает наличия таковых у парламентариев. В этих условиях любое падение популярности президента может побудить парламентариев к тому, чтобы как можно дальше дистанцироваться от носителя верховной исполнительной власти. Результатом ‹…› является поляризация ассамблеи, затрагивающая как межпартийные отношения (оппозиционные парламентарии атакуют президента), так и внутрипартийные отношения (члены президентской партии пытаются отделить собственные политические перспективы от перспектив уходящего президента).
‹…› президентские системы порождают слабую – или, по меньшей мере, уязвимую – исполнительную власть. Подобная постановка вопроса не противоречит лейпхартовской критике мажоритарных тенденций президентского режима. Парадокс системы в том и состоит, что в то время как мажоритарные тенденции ведут к завышенной оценке потенциальной силы президентской власти, противоречащие друг другу стимулы внутри системы не обеспечивают реализации этого потенциала.
‹…› критики президентской формы правления правы, когда указывают на то, что трудность создания и поддержания пропрезидентских коалиций в ассамблеях серьезно ограничивает эффективность президентских систем. Принцип разделения законодательной и исполнительной властей, призванный препятствовать злоупотреблениям каждой из них, приносит нежелательные плоды, когда ни одна из властей не способна к эффективному управлению.