Вся политика. Хрестоматия
Шрифт:
Задача настоящего исследования заключалась в том, чтобы на основе анализа заданного Конституцией 1993 г. институционального дизайна выявить роль «партий власти» в российской политической системе. При решении этой задачи мы исходили из представления о рациональности поведения политических игроков (т. е. об их стремлении добиться оптимального соответствия между целями и средствами их достижения) в рамках заданных институциональных ограничений. «Партия власти» рассматривалась нами как стратегия, обусловленная необходимостью адаптации элит, не имеющих опыта участия в выборах, к новым условиям. ‹…›
Будучи теоретическим, этот анализ ни в коей мере не претендует на полноту охвата всего круга проблем, связанных с описанием и объяснением общероссийских «партий власти». ‹…›
В современной литературе встречаются два основных подхода к определению «партии власти». Иногда этим термином обозначают российскую политическую элиту в целом. Существует, однако, и более узкая трактовка понятия, подчеркивающая партийный – а не только властный – характер подобных образований. Так, С. Хенкин в качестве причины создания организационно оформленной «партии власти» указывает на
ПАРТИЯ БОЛЬШИНСТВА: РАЦИОНАЛЬНОСТЬ ФОРМИРОВАНИЯ
По своему конституционному устройству Россия является смешанной полупрезидентской республикой. Типология М. Шугарта и Дж. Кэри позволяет отнести ее к числу президентско-парламентских режимов, которым свойственны следующие основные характеристики: 1) наличие всенародно избранного президента; 2) предоставление президенту права назначать и смещать членов кабинета; 3) необходимость доверия парламента к членам кабинета; 4) право президента на роспуск парламента. Конституция наделяет российского президента весьма значительными полномочиями, что неизбежно сказывается на развитии политических партий в стране. Известно, что сильная президентская власть не благоприятствует возникновению устойчивых партийных систем. ‹…› в странах Латинской Америки именно президенциализм породил слабые и недисциплинированные партии, неустойчивые и фрагментированные партийные системы. В подобных условиях президент «имеет возможность обращаться не к партиям, а к конкретным законодателям, распределять материальные поощрения и формировать альянсы на базе клиентелистских связей», что позволяет ему успешно проводить свою политику при отсутствии поддержки парламентского большинства. ‹…› Отсутствие при президенциализме стимулов к развитию партий связано, в частности, с тем, что кандидаты в президенты не испытывают потребности обращаться к ним за поддержкой. Правда, ‹…› положение может измениться, если партийная система не слишком фрагментированна, а партии достигли определенного уровня организационного развития. Важно то, что при этом повышается и эффективность президентской системы в целом.
И действительно, как свидетельствует опыт США, низкий уровень фрагментации партийной системы в значительной степени сглаживает недостатки президенциализма. Двухпартийность снижает вероятность противостояния ветвей власти и устраняет тенденцию к идеологической поляризации. Президент получает возможность работать не с отдельными законодателями, а непосредственно с лидерами сильных парламентских фракций, что избавляет его от необходимости прибегать к патронажу. Однако все это реально лишь в том случае, если поддерживающая президента партия либо контролирует большинство мест в законодательном собрании, либо может претендовать на завоевание такого контроля. Собственно говоря, бинарный формат партийной системы и служит предпосылкой возникновения и поддержания партии парламентского большинства. При высоком уровне фрагментации отсутствие лояльного парламентского большинства вынуждает президента опираться на межпартийные коалиции, которые лишь в редких случаях оказываются устойчивыми. Причина в том, что, хотя члены пропрезидентской коалиции на выборах партий могут входить в состав правительства, сами эти партии никак не отвечают за проводимый правительством курс. К снижению стимулов к коалиционным взаимодействиям ведет и то, что партии могут свободно присоединяться к парламентской оппозиции без угрозы правительственного кризиса. Таким образом, любая политическая система с сильной президентской властью содержит в себе институциональный стимул к созданию крупной политической партии, способной поддерживать выборного носителя исполнительной власти как на электо-ральной сцене, так и в парламенте.
В президентско-парламентских системах возникают дополнительные мотивы к выбору стратегии, направленной на формирование пропрезидентского большинства в парламенте. Напомним, что такая система наделяет полномочиями по смещению членов кабинета и президента, и парламент. Так, в соответствии со ст. 117, п. 2 Конституции РФ решение об отставке правительства принимает президент. Государственная дума может инициировать смещение кабинета, выразив недоверие правительству или ответив отрицательно на вопрос премьер-министра о доверии. Хотя президент вправе не согласиться с решением Думы, в случае повторного выражения ею недоверия правительству он обязан распустить либо правительство, либо Госдуму (ст. 117, п. 3, 4). Путем утверждения кандидатуры премьер-министра нижняя палата российского парламента участвует и в процессе формирования правительства (ст. 111, п. 1). В то же время полномочия Думы в данной сфере ограниченны в связи с угрозой роспуска палаты в случае трехкратного отклонения представленных кандидатур (ст. 111, п. 4). ‹…› можно сказать, что российский режим не обеспечивает раздельного выживания властей. Отсутствие эффективного разграничения полномочий президента и парламента в отношении исполнительной власти способствует нестабильности системы, повышая вероятность частых смен правительства и порождая постоянную угрозу роспуска парламента.
Президент достраивает
Уменьшить нестабильность президентско-парламентской системы правления позволяет установление президентского контроля над парламентом посредством формирования «партии большинства». Данным термином мы будем обозначать партии или коалиции, полностью поддерживающие проводимый президентом и его правительством курс и располагающие большинством в парламенте. Стратегия президента, направленная на создание такой партии, вполне оправданна. Во-первых, она ведет к максимизации его влияния на процесс принятия решений. Наличие партии большинства обеспечивает принятие Думой законов, вносимых президентом и правительством, повышая эффективность законодательного процесса. Вовторых, важной составляющей рациональной стратегии правящей группы является обеспечение дисциплинированности парламентского большинства. Между тем российский институциональный дизайн не гарантирует достаточной «связанности» парламентских альянсов. Потенциальный риск выхода какой-либо партии из пропрезидентской коалиции значительно снижает полезность таких коалиций по сравнению с единой «партией большинства». В-третьих, при наличии партии большинства президент избавляется от необходимости вмешиваться в законодательный процесс, реализуя свое право издавать указы. ‹…› Наконец, снижается неопределенность по поводу характера новой Думы, созванной после роспуска прежней. К этому следует добавить, что формирование «партии власти» не требует увеличения затрат правящей элиты на сохранение своих позиций. Как правительство, так и парламент подвергаются меньшему риску быть отправленными в отставку, а президент не несет издержек по формированию нового кабинета. Таким образом, российский институциональный дизайн порождает необходимые стимулы к принятию стратегии, ориентированной на создание партии большинства в парламенте. Очевидно, что участие в выборах – единственный способ реализовать данную стратегию. А для этого, в свою очередь, нужна политическая организация, способная выступать на электоральной сцене. Но всегда ли проанализированный выше комплекс институциональных стимулов ведет к образованию «партии власти»?
РОССИЙСКАЯ СПЕЦИФИКА
В большинстве стран Восточной Европы «партии власти» отсутствуют. Скорее всего это связано с особой ролью учредительных выборов в процессах режимной трансформации у бывших союзников СССР по «восточному блоку». В Польше, Венгрии и Чехословакии в результате первых свободных выборов, состоявшихся в 1989—1990 гг., к власти пришли оппозиционные силы, которые в организационном плане представляли собой широкие коалиции разнородных демократически настроенных движений и протопартий, возникших на волне массовой мобилизации. ‹…› Важно отметить, что подобный исход выборов повлек за собой как смену руководства, так и изменение проводимой политики. Следующие выборы, проходившие на фоне массового недовольства первыми плодами реформ, привели к власти «партии-преемницы» ‹…›, которые стали центром притяжения для «незапятнанных» коммунистических лидеров среднего звена. Адаптация этих партий к сложившимся условиям сопровождалась отказом от старой коммунистической идеологии в пользу социал-демократических ценностей.
Абсолютно ясно, что в условиях возможного повторения украинского сценария неизбежно нужна более жесткая административная модель, в частности, назначение губернаторов (Интерфакс, 29.11.2004).
Такое чередование у власти разных политических сил не совсем правомерно рассматривать как смену замкнутых правящих группировок. Например, процессы, происходившие в 1989—1995 гг. в Польше, не были «ни революционным замещением одного состава элит другим, ни долговременной стабилизацией новых выдвиженцев». Замена правящих групп имела скорее эволюционный и постепенный характер. Однако в данном контексте важно то, что выборы стали играть решающую роль в процессе трансформации элит и, в частности, смены правящей группы и проводимой политики. Отсюда – закрепление за партиями, возникшими в ходе режимных преобразований, функций завоевания (путем участия в электоральном соревновании) и удержания (посредством создания большинства в парламенте) власти, что – в определенном смысле – привело к «замораживанию» существующих политических альтернатив и затруднило создание новых организаций.
В России же ситуация складывалась по-другому. Трансформация российской элиты была лишь в ограниченной мере связана с проведением первых относительно свободных выборов 1989—1991 гг. События августа 1991 г. устранили необходимость поиска электоральной поддержки; был объявлен мораторий на проведение общероссийских и местных выборов. Состав политического и административного руководства определялся непосредственно президентом, причем новая элита мало чем отличалась от прежней. ‹…› Основным источником пополнения правящей группы стали кадры, выдвинувшиеся при Горбачеве. Значительного обновления «горбачевской когорты» не произошло, в частности, потому, что первый российский президент довольно рано предпринял шаги по «закрытию» элиты. И хотя говорить о простом «наследовании» руководящих постов одними и теми же лицами или группами лиц не совсем правильно, не подлежит сомнению, что в России состав властвующей элиты обновился значительно меньше, чем в Восточной Европе.