Закат Америки. Впереди Средневековье.
Шрифт:
Теперь половина населения Канады живёт в пяти крупнейших городах; ещё 30 процентов — в поселениях свыше десяти тысяч жителей, в основном расположенных в пригородах крупнейших городов. Внегородская часть экономики Канады, включая лесоразработки, добычу полезных ископаемых и рыболовство, создаёт порядка 3 процентов ВВП. Вся остальная экономика зависит от туризма, шоу-бизнеса, искусства, технических разработок и исследований, издательского дела, промышленности, оптовой и розничной торговли, здравоохранения, образования и других услуг, поддерживаемых из бюджета. Канадские муниципалитеты — это уже не жалкие деревни. Их опыт и творческие возможности несопоставимо выше, чем у федеральных и провинциальных агентств или законодательных собраний. Горожане обладают всеми необходимыми способностями, чтобы выявлять, диагностировать и решать местные проблемы. Даже небольшие муниципалитеты достаточно компетентны, чтобы понимать, где можно получить необходимую квалифицированную помощь. Тем не менее абсолютный анахронизм отношений провинций с «районами» никуда не исчез. Когда в 1982 году Конституцию «национализировали», объявив канадским, а не британским документом, в неё были добавлены основные права
Муниципалитеты не стоят на месте. В каждый момент времени у каждого из них обостряются свои проблемы. И у каждого могут быть свои возможности для их творческого решения. Эти возможности представляют несомненную ценность, но централизованное планирование, осуществляемое что левыми, что консерваторами, очень мало опирается на знание и творчество городов. Оно душит инновации и лишено эффективности уже потому, что замыкается само на себя. Оно обходится без обратной связи, несущей в себе тонкое, многообразное знание.
С середины 1950-х до начала 1990-х годов Торонто в целом недурно справлялся со своими делами, увеличивая налогооблагаемую базу, наращивая многообразие продукции и услуг за счёт нескольких волн импортозамещающей активности. Однако под оболочкой процветания и уверенности многое шло скверно. Адаптация города к новым все более серьёзным нуждам легла на доходы от налога на недвижимость тяжким бременем, объём которого в 1867 году никто не мог предвидеть. Сюда следует отнести, к примеру, затраты на инспектирование ресторанных кухонь, консервных фабрик и прочей пищевой индустрии; врачебные инспекции в домах престарелых; расходы на социальную помощь; на пляжных спасателей и инструкторов для школьных плавательных бассейнов; архивистов; затраты на программы в парках; на жалованье садовников, предотвращающих болезни деревьев в парках и на улицах, зоологов, которые следят за тем, чтобы предотвратить эпизоотии в природном комплексе; на эксперименты с переработкой отходов; на борьбу с ненавистью и отсутствием толерантности на этнической почве… — все элементы сложной ткани современного города.
Часть стоимости городской жизни и городской инфраструктуры достаточно разумно распределена между жителями — они несут разную нагрузку в соответствии со своей платёжеспособностью. Другая часть находится в разумной зависимости от развития экономики. Эта вторая часть строится из налогов, право взимать которые сосредоточили в своих руках так называемые высшие власти. Из-за этого муниципалитеты оказались вынуждены десятилетие за десятилетием все более увеличивать налог на недвижимость. Можно сравнить это с историей верблюда, поклажу которого наращивают по соломинке, пока последняя не переломит ему хребет. Наступил момент, когда налог на недвижимость в сфере малого бизнеса — прачечных, ресторанов, малых магазинов — стал такой нагрузкой на себестоимость, что многие предприятия оказались на грани банкротства и закрытия дела, что ударило бы и по работникам, и по поставщикам. Предложение разделить финансовую нагрузку на домовладения и на бизнес на первый взгляд казалось разумным выходом из тупика. Но не стало им. Обособление [44] было и обманчивым, и неравноправным, передав в руки провинции ещё большие возможности манипулирования городом с теми разрушительными последствиями, которых я уже касалась.
44
В целом соответствует перекрёстному субсидированию в российских условиях. (Прим. пер.)
Провинция выстроила дополнительный уровень управления, именуемый «Метро». Оно должно было координировать управление между городом и его собственными районами-пригородами. Метро сконструировали таким образом, чтобы иметь гарантию: когда субкультура пригородов, зависимых от автомобиля и лишённых соседских сообществ, сталкивается с субкультурой города, жители центральной части всегда оказываются в меньшинстве. Управление Метро превратилось в арену бесконечных сражений. Плохо разграниченные части города-монстра боролись за свою долю средств от налога на недвижимость. Они начали подрывать основы системы общественного транспорта, настаивая на том, чтобы на неё легли расходы по содержанию пригородных маршрутов. «Решением» стало то, что городской транспорт, вполне успешно справлявшийся со своими расходами, должен был теперь субсидировать неэффективные маршруты, пока не был совершенно обескровлен.
В 1998 году конфликт между финансовыми и социальными элементами в структуре Метро приобрёл характер катастрофы. Проблема предельно обострилась, когда плохо функционирующие части были объединены в одно правительство города Торонто. Это было сделано вопреки результатам местного референдума, не признанного властями провинции. Провинция обещала, что слияние приведёт к экономии средств. Этого не случилось, дороговизна сохранилась. Причины, отчасти неотвратимые, отчасти связанные с безответственностью, отчасти — с явной коррупцией, все были разрушительными. Именно с этого момента упадок Торонто стал очевиден и нарастал с пугающей скоростью.
Иные обеспокоенные и разгневанные канадцы настаивают на том, что большие города вместе с пригородами должны выйти из существующих провинций и образовать свои провинции, подчинённые федеральному правительству [45] . Это могло бы засыпать пропасть, которая отсекла общественные ресурсы от субсидиарности и финансовой прозрачности. Возможно, они правы. Но это похоже на то, как если бы мы пытались забить канцелярскую кнопку с помощью кувалды. Более мягким средством была бы законодательно оформленная передача муниципалитетам фиксированной доли подоходного налога, который уходит сейчас федеральному правительству, или доли федерального налога с продаж, являющегося лишь иной формой НДС. В этом случае муниципалитеты могли бы участвовать в инвестициях, возможных при развитии экономики. Наверное, наилучшим вариантом
45
Ричард Гилберт, бывший директор Канадского института урбанистики и в прошлом член городского совета Торонто, а теперь президент Канадской федерации муниципалитетов, утверждает, что Канаде необходимы местное, региональное и федеральное правительство, но нет нужды в провинциальном. Он выступает в защиту признания «естественных» регионов, которые в отдельных случаях могут совпасть по границам с нынешними провинциями, а в других не совпасть с ними. Он приводит убедительные доводы в пользу того, что статус и полномочия провинций должны быть переданы Монреалю и Торонто, приводя плюсы и минусы реализации этой идеи. Он считает, что главным преимуществом для страны как целого стало бы присутствие голоса городов на федеральных-провинциальных конференциях, на которых фактически определяется и принимается направление национальной политики.
Когда мне выдалась возможность обсуждать вопрос раздела налогов с Полом Мартином, тогда федеральным министром финансов, а теперь премьер-министром Канады, он поначалу сразу отверг моё предложение, сославшись на его неконституционность. Я обратила его внимание на то, что ничто в Конституции не препятствует разделению тех видов налогов, о которых не слыхивали ещё несколько поколений после принятия Акта о Британской Северной Америке, и на то, что федеральное правительство уже присуждает долю подоходного налога («пункты», как их называют) провинциям. Увидев тень сомнения на выразительном и внимательном лице министра, я предположила, что он размышляет о возможном увеличении налогового бремени. Тогда я заметила, что выделение доли подоходного налога муниципалитетам не вызовет общего увеличения налогов: будет справедливо вычесть соответствующие «пункты» из ассигнований, предназначенных провинциям для поддержки их прежних клиентов. Полагаю, это было ошибкой с моей стороны, хотя он умный человек и все равно вскоре посмотрел бы на проблему с этой стороны. «Невозможно! Все хотят денег!» — немедленно отреагировал он, тем самым завершая нашу дискуссию о налогах. Наши взгляды слишком различались. Для меня реформа означала устранение серьёзного социально-экономического разрыва, который подрывает сложную современную систему сетей и связей страны. Для него, как можно было увидеть по его окаменевшему лицу, она означала тяжёлую борьбу с премьерами десяти провинций, которые проявили бы всю свою решимость для сохранения власти, отнюдь не собираясь делить её с их собственными умничающими анахроничными «районами» [46] .
46
Необходимо освежить данные. В октябре 2003 года злосчастное правительство провинции Онтарио было решительно отвергнуто избирателями. На этот раз ему не удалось подкупить электорат, хотя оно и пыталось. Победители не обещали сокращения налогов, они обещали улучшение качества услуг. Месяц спустя правящая партия избрала мистера Мартина своим новым лидером, что сделало его премьер-министром. В ходе своей кампании он часто и энергично говорил о необходимости новой политики в отношении городов. Он не уточнял деталей, но пригласил высоких городских чиновников от служб здравоохранения крупнейших городов на федерально-провинциальную конференцию по проблемам здоровья и больниц — первый раз в истории Канады.
Может быть, чтобы подбодрить или утешить меня, министр сказал, что он твёрдо намерен начать программу федеральных субсидий для муниципалитетов на строительство лёгкого метрополитена. Настала моя очередь возмутиться. Я сказала, что неудачные опыты уже показали: фиксированные капитальные маршруты оказываются дорогостоящим провалом, если они не обоснованы замеренным доказательством спроса, существующего в достаточном объёме. Недогружённые маршруты не только оттягивают ресурсы из транспортной системы, но и оказываются очень скверным ответом на потребности и ожидания потенциальных пользователей. В прошлом проектировщики транспортных систем обычно протягивали рельсовые пути, опираясь на результаты анализа наполняемости автобусных маршрутов. Этот чисто практический метод вполне оправдывал себя и в Торонто, и в других местах. К 1960-м годам память об этом была утеряна, и инженеры Торонто, равно как Атланты, Детройта, Буффало и Чикаго, стали прокладывать рельсовые пути, руководствуясь какими-то иными соображениями. Вследствие чего маршруты провалились — отчасти фигурально, отчасти физически: на них не было достаточного числа пассажиров.
Я стала настаивать на том, что субсидии для общественного транспорта должны быть достаточно гибкими, чтобы дать место экспериментированию с вариантами маршрутов, выбором технических решений и, возможно, предваряющей проверке на автобусах. Почему бы не выделить гранты на общественный транспорт, спросила я. Почему нужно все определять выбором «сверху»?
Мне хватило такта не упомянуть об опасности отрыва власти от реальных нужд людей и не высказать вслух подозрение, что программа субсидирования лёгкого метро нравилась ему потому, что таким образом «Бомбардиру», международной корпорации по производству трамваев с штаб-квартирой в Монреале, достался бы очень хороший подарок. Я не упомянула и о том, что такой шаг очень понравился бы избирателям в Квебеке [47] , всегда представляющим собой головную боль для федерального правительства. Но все эти мысли пронеслись в моем сознании.
47
Имеется в виду постоянная угроза очередного референдума о независимости франкоязычной провинции Квебек. (Прим. пер.)