Актуальные вопросы управления государственной и муниципальной собственностью. Учебное пособие

Еремин Сергей Алексеевич

Сам по себе факт исключения органов местного самоуправления из системы органов государственной власти не способен полностью обеспечить реализацию принципа самостоятельности местного самоуправления. Муниципальные образования как самостоятельные субъекты имущественных отношений и права собственности способны реально осуществлять местное самоуправление, т. е. эффективно, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, лишь при условии наличия надежной финансово-экономической базы.

Из содержания части 1 ст. 49 Федерального Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации» [52] (далее –

Закон о местном самоуправлении) усматривается, что экономическую основу местного самоуправления составляют три относительно самостоятельные группы объектов: находящееся в муниципальной собственности имущество; средства местных бюджетов; имущественные права муниципальных образований.

52

Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // СЗ РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.

Состав муниципального имущества складывается в результате двух происходящих разнонаправленных процессов – муниципализации и демуниципализации (приватизации). Муниципальное имущество должно быть необходимо и достаточно для:

– решения вопросов местного значения, перечисленных в гл. 3 Закона о местном самоуправлении;

– осуществления органами местного самоуправления своих полномочий;

– осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по поручению органов государственной власти.

Определяющим важным является то, что состав муниципального имущества конкретизируется применительно к двум уровням (типам) муниципальных образований – поселенческому и районному. Каждый из этих уровней имеет свой собственный перечень вопросов местного значения; есть различия в компетенции органов местного самоуправления. Сообразно этому и распределяется муниципальное имущество. Автор настоящей статьи не ставит перед собой цель – представить полный перечень муниципального имущества по каждому из двух уровней муниципального образования, поскольку придерживается позиции его открытого характера, а также учитывает факт подробного определения этого перечня в ст. 50 Закона о местном самоуправлении.

Можно согласиться с утверждением, согласно которому имущественные права муниципальных образований включаются в понятие «муниципальное имущество» и, таким образом, не являются самостоятельным составным элементом муниципальной собственности, и, соответственно, не образуют собой самостоятельный составной элемент в системе объектов муниципальной собственности.

Деление муниципального имущества на отдельные составляющие имеет практическое значение. Часть 1 ст. 215 ГК РФ гласит: «Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью». Если суммировать муниципальное имущество и средства местного бюджета, которые не закреплены за муниципальными учреждениями и предприятиями, то они в своей совокупности образуют муниципальную казну соответствующего муниципального образования. Таким образом, муниципальная казна плюс имущество, переданное муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям, в совокупности дают весь массив, именуемый «муниципальное имущество». Проект Федерального Закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в ст. 239 исходит, на наш взгляд, из более прогрессивного подхода к пониманию казны муниципального образования, поскольку

определяет, что казной является муниципальное имущество как закрепленное за предприятиями и учреждениями, так и не закрепленное (распределенная и нераспределенная казна). Вместе с тем, вступление в действие указанных положений ГК РФ неминуемо создаст коллизию, связанную с пониманием казны в публично-правовых отношениях.

Так, например, в соответствии со ст. 102 Бюджетного Кодекса Российской Федерации [53] (далее – БК РФ), муниципальный долг обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Поскольку в настоящий момент, согласно положениям ст. 215 ГК РФ, имущество, закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, в состав казны не входит, оно и не будет участвовать в обеспечении муниципального долга.

53

Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

Еще одна область, где деление всего состава муниципального имущества на имущество казны и имущество унитарных предприятий и учреждений имеет важное прикладное значение – это отношения ответственности. Согласно ст. 70 и 76 Закона о местном самоуправлении, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность не только перед населением муниципального образования и перед государством, но и перед физическими и юридическими лицами.

Таким образом, выявление в системе объектов права муниципальной собственности отдельных составляющих и их четкое, а главное – единообразное понимание, имеет важное прикладное значение при решении вопросов обеспечения муниципального долга и гражданско-правовой ответственности, возмещения ущерба, причиненного действиями органов и должностных лиц местного самоуправления.

Для формирования муниципальной собственности используются, во-первых, способы, предусмотренные действующим законодательством для других видов собственности, во-вторых – некоторые специфические для муниципальной собственности способы.

Формирование муниципальной собственности осуществляется следующими способами:

– путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд;

– путем приобретения имущества на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством РФ;

– путем возникновения права муниципальной собственности на имущество при разграничении государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ;

– путем передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным законом;

– путем передачи объектов государственной собственности субъекта РФ в муниципальную собственность в порядке, установленном действующим законодательством;

– путем получения имущества при разграничении муниципальной собственности между поселениями и районами;

– путем получения муниципальной собственности при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;

– путем возникновения права собственности на продукцию, плоды, доходы, полученные в результате использования муниципальной собственности;

– иными способами, предусмотренными действующим законодательством.

Все перечисленные способы формирования муниципальной собственности можно разделить на административные и гражданско-правовые.