Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов

Азаров М. С., младший научный сотрудник НИИ РПА Минюста России

Правовое регулирование отношений в сфере оборота информации в Российской Федерации осуществляется на основе Федерального закона от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» [1] (далее – Закон об информации). Анализ Закона позволяет выявить ряд коррупционных факторов или проявлений коррупциогенности его положений, в соответствии с рекомендованной постановлением Правительства

В отдельных положениях Закона отмечается широта дискреционных полномочий обладателя информации (государственного органа власти или органа местного самоуправления) в вопросах использования и распространения информации, что возможно может выступать предпосылкой для коррупции, в которой предметом сделки является информация.

В частности, в формулировке п. 3 ст. 6 указано, что «обладатель информации, если иное не предусмотрено федеральными законами, вправе: 2) использовать информацию, в том числе распространять ее, по своему усмотрению». Данное полномочие органа государственной власти или ОМС является юрисдикционным, однако порядок и условия реализации данного полномочия никак не детализируются в нормативных правовых актах. Кроме того, благодаря формулировке «по своему усмотрению» у ответственного должностного лица появляется возможность неправомерно трактовать свое право и, соответственно, неправомерно его реализовывать. Следует помнить также и об ограничениях при использовании информации. Поскольку правомочия обладателя информации, в соответствии с п. 2 ст. 6 Закона, осуществляются государственными органами и органами местного самоуправления в пределах их полномочий, которые установлены соответствующими нормативными актами, то отсутствие подобных норм будет означать наличие пробела в правовом регулировании, что и создает возможность его бесконтрольного и произвольного восполнения на практике.

Нормы, касающиеся правомочий обладателя информации, мы можем встретить, например, в ст. 10 Таможенного кодекса РФ [3] определяющей состав информации, получаемой таможенными органами, в п. 9 Указа Президента РФ от 19.07.2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел» [4] , где очерчены вопросы не только информационного взаимодействия между МВД и другими государственными органами, но и рассмотрено формирование самим Министерством собственных информационных баз данных.

Пробельность правового регулирования в связи с правомочиями обладателей информации можно рассмотреть в нормативных актах субъектов Российской Федерации. Уставы Курской и Белгородской области не содержат каких-либо положений, касающихся распоряжения государственными органами субъектов РФ своих информационных ресурсов.

Примером юридико-лингвистической неопределенности как коррупционного фактора может служить положение ст. 10 Закона, которым устанавливается, что информация, распространяемая без использования СМИ, должна включать в себя достаточные сведения о ее обладателе или об ином лице, распространяющем информацию, в форме и объеме, которые достаточны для идентификации такого лица. Формулировка «в форме и объеме, достаточном для идентификации» носит оценочный и неясный характер в связи с отсутствием критерия достаточности для идентификации. В данном случае, слово «достаточны» может трактоваться уполномоченным должностным лицом по своему усмотрению, в зависимости от выгоды, личной заинтересованности, следовательно, этим и может определяться коррупционное применение нормы.

В п. 9 ст. 14 Закона об информации указано, что информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы являются государственными информационными ресурсами. В этой конкретной норме мы можем встретить сочетание нескольких коррупционных факторов. В российском законодательстве определения понятия «государственные информационные ресурсы» нет. Такой пробел в регулировании информационной сферы позволяет подводить под данное словосочетание любые виды информации, которые по своему характеру или качеству не могут или не должны являться собственностью государства. В указанной норме можно проследить еще один коррупционный фактор – бездействие. То есть акт или норма, определяющая содержание государственных информационных ресурсов, не принимается для того, чтобы не связывать свободу действий и неограниченное усмотрение чиновников. Все это в совокупности и предопределяет широту дискреционных полномочий чиновников в вопросе распоряжения так называемыми государственными информационными ресурсами. Следует заметить, что попытка дать определение государственным информационным ресурсам была дана в проекте ФЗ «О государственных информационных ресурсах», однако данный закон до сих пор не принят.

Полагаю, что можно в решении данной проблемы воспользоваться опытом Республики Беларусь. В Законе РБ от 10.11.2008 г. № 455-3 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» было дано определение государственным информационным ресурсам. Под государственным информационным ресурсом, в соответствии с Законом Белоруссии, понимается информационный ресурс, формируемый или приобретаемый за счет средств республиканского или местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, а также средств государственных юридических лиц. Таким образом, по смыслу данного определения, никакие иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы не могут включаться в государственный информационный ресурс, как это указано в п. 9 ст. 14 российского Закона об информации.

В заключение хотелось бы отметить, что информационное законодательство в настоящее время не является предметом пристальной экспертизы на коррупциогенность, не пользуется вниманием независимых экспертов. Вместе с тем исключение коррупциогенности норм информационного законодательства важно как для частноправовой, так и публично-правовой сфер. Такая экспертиза поможет упредить коррупционные угрозы в отношении прав и интересов всех сторон правоотношений, которые заинтересованы в безопасности бизнеса, прозрачности деятельности как государственных, так и частноправовых институтов.

Астанин В.В., кандидат юридических наук, доцент, проректор ГОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»

Очищение российского законодательства от коррупционных положений на сегодняшний день стало практической задачей для всех, кто отвечает за его разработку. Возможность успешного ее выполнения обеспечена политической и правовой поддержкой со стороны Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Такая поддержка проявлялась в динамике на протяжении последних лет. Первоначально предпосылки к определению концептуальных основ проведения экспертизы законодательства на коррупциогенность возникли в 2006 г. в связи с ратификацией Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции в ст. 5, которой определена необходимость каждого государства – участника Конвенции проводить периодическую оценку адекватности законодательства на предмет предупреждения коррупции. Затем задачи организации экспертизы были отражены в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г. В Федеральном законе от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» антикоррупционная экспертиза определена в качестве самостоятельной меры профилактики коррупции. И, наконец, в истекшем 2009 г. правовое регулирование антикоррупционной экспертизы сферы нормотворчества и законодательства получило окончательное оформление. Постановлениями Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 г. № 195 и 196 утверждены Правила и Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. В июле прошедшего года был принят Федеральный закон № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 г. № 195, которым утверждены Правила проведения экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов и иных документов (далее – Правила), экспертизу на коррупциогенность помимо Минюста России проводят и независимые эксперты, аккредитацию которых осуществляет Минюст России. По информации с заседания коллегии Минюста России, прошедшего 25 декабря 2009 г., на котором рассматривался вопрос об исполнении «Национального плана противодействия коррупции» [5] , Минюстом России проведена антикоррупционная экспертиза в отношении 2039 проектов нормативных правовых актов федерального уровня. В 190 проектах нормативных правовых актов выявлено наличие коррупциогенных факторов.