Городские комитеты обороны. Чрезвычайные органы власти в годы Великой Отечественной войны. 1941—1945

Данилов Виктор Александрович

В условиях, когда детально регламентированное управление из центра было затруднено, а отчасти и дезорганизовано, объективно усиливалось значение аппарата власти на местах. От него требовалось не просто дисциплинированное исполнение директив вышестоящих инстанций, но и разумная инициатива и определенная автономность в действиях. Особенно это касалось регионов, близких к фронту, где ситуация под влиянием боевых действий была подвержена быстрым изменениям, усложнились управленческие задачи, а милитаризация общественной жизни достигла высокого предела: вводился комендантский час, происходило формирование истребительных батальонов, народного ополчения, развертывалась система местной противовоздушной обороны (МПВО) и т. д. Значительно выросла здесь потребность в установлении четкой координации действий в сфере обороны и общественной безопасности между гражданскими и военными органами. В соответствии с законодательными актами от 22 июня 1941 г. первенство в осуществлении подобных функций переходило в местностях, объявленных на военном положении, войсковым организациям, но они не обладали в гражданской области для реализации этих полномочий

необходимыми каналами и средствами. В то же время права местных партийно-советских органов в данном случае были существенно ограничены. То есть реально складывавшееся положение указывало на потребность создания в прифронтовой зоне и в ближайшем тылу Красной армии гражданско-военных, чрезвычайных по своей сути, органов руководства, способных сосредоточить усилия учреждений, организаций и граждан в интересах защиты страны.

Особые органы для руководства самообороной городов и районов, которые объединяли и координировали действия гражданских и военных ведомств, стали возникать инициативным порядком еще летом 1941 г. Так, уже в конце июня 1941 г. в г. Ельне Смоленской области был образован штаб обороны города в составе первого секретаря райкома ВКП(б) Валуева, второго секретаря райкома Гусева, председателя райисполкома Аниськова, райвоенкома Шаркова. Как сообщал 1 июля 1941 г. штаб обороны Ельни в ЦК ВКП(б), его создание стало реакцией на то, что линия фронта уже приближалась к территории области, начались бомбардировки фашистской авиацией объектов города, в военном гарнизоне «царит полная растерянность», а взаимоотношения с областным руководством оказались совершенно неясными: фактически «каждый район предоставлен сам себе, но руководителям районов не дают указаний, что делать, и в крайнем случае не дали самостоятельности в решении вопросов». В числе первых действий штаба обороны явились меры по укреплению правопорядка в городе, создание боевых дружин по 50— 100 человек в каждом сельсовете, отряда ЧОН в Ельне из числа коммунистов и комсомольцев, а также добровольческого батальона из лиц, «надлежащих быть мобилизованными, но еще не отправленных, вооружив его частично винтовками и безнарезными ружьями». Руководители города замечали, что это «может быть сейчас местное и примитивное изобретение, но в такой момент опасно и обидно бездействовать»³².

1 июля 1941 г. в Ленинграде под председательством А.А. Жданова была создана комиссия по вопросам обороны, которая получила право принимать решения от имени партийных и городских органов³³. В Киеве, когда обозначилась угроза прорыва врага к городу, 6 июля 1941 г. также был создан штаб обороны города, в который вошли секретари обкома и горкома компартии, председатели облисполкома и горисполкома, представители штаба Юго-Западного фронта. Штаб обороны Киева руководил строительством оборонительных сооружений, в его распоряжении находилось 13 истребительных батальонов и 19 отрядов народного ополчения. Он решал вопросы обеспечения работы предприятий в помощь войскам, снабжения населения продуктами питания и т. д.³⁴ О полезности работы, проделанной Киевским штабом обороны в дни защиты города (июль – сентябрь 1941 г.), свидетельствует в своих воспоминаниях маршал И.Х. Баграмян, в тот период начальник оперативного управления штаба Юго-Западного фронта³⁵. В Одессе постановлением бюро обкома ВКП(б) от 22 августа 1941 г. была создана для организации охраны и обеспечения порядка и обороны города оперативная группа во главе с секретарем горкома партии Н.Г. Гуревичем³⁶. В ряде случаев их опыт использовался затем при развертывании работы городских комитетов обороны. На это, в частности, указывает председатель Севастопольского комитета обороны Б.А. Борисов, где «все время тщательно изучали опыт работы одесских и ленинградских организаций в условиях осады и особенно одесских, которые территориально были ближе к Севастополю и сведения отсюда поступали чаще»³⁷.

Но в целом особые гражданско-военные органы на местах не получили летом – в начале осени 1941 г. широкого распространения, поскольку на это не было санкции со стороны центра, что можно считать одной из нереализованных возможностей более организованного противодействия противнику в самом начале Великой Отечественной войны. Более того, высшее руководство страны тогда неодобрительно относилось к случаям нарушения вертикали управления и концентрации власти на горизонтальном уровне. Об этом свидетельствует резкая реакция И.В. Сталина на факт образования 20 августа 1941 г. приказом главнокомандующего войсками Северо-Западного направления маршала К.Е. Ворошилова, без согласия ГКО и Ставки Верховного главнокомандования, Военного совета обороны Ленинграда, подчинявшегося не военному командованию, а местному руководству. Как отмечает в своей книге Д.В. Павлов, бывший уполномоченный ГКО в Ленинграде, Сталин потребовал произвести изменения его персонального состава (включить К.Е. Ворошилова и А.А. Жданова, возглавлявших Военный совет Северо-Западного направления)³⁸. Это привело к потере самостоятельного значения данного органа, путанице, смешиванию его функций с Военным советом направления. И как результат: уже 30 августа 1941 г. Совет обороны Ленинграда был упразднен.

Решение ГКО о создании в городах, близких к фронту, комитетов обороны последовало лишь в конце октября 1941 г. и находилось в общем ряду мер, призванных обеспечить оборону столицы и остановить продвижение противника вглубь территории страны. Наибольшее значение из них имели постановления ГКО о создании Московской зоны обороны, о ее охране и укреплении в военно-инженерном отношении³⁹. Так как Генштаб Красной армии не исключал обход противником Москвы на севере и юге, ГКО 13 октября принял постановление № 782с «Об оборонительном строительстве», где ставилась задача создания оборонительных рубежей в ближайшем тылу от Онежского озера до предгорий Большого Кавказа⁴⁰.

Осуществить строительство оборонительных линий, особенно на первом его этапе, когда еще не были сформированы саперные армии, можно было только за счет местных людских и материальных ресурсов. Поэтому 14 октября в Москву были срочно вызваны первые секретари обкомов и крупных горкомов Ярославской, Ивановской и Горьковской областей. Вопрос о строительстве оборонительных укреплений на территории этих областей был главным во время их встречи со Сталиным. Вспоминая ход встречи, Н.С. Патоличев, работавший тогда первым секретарем Ярославского обкома, свидетельствует, что «каких-либо расчетов строительства оборонительных рубежей по времени, по количеству людей и т. д. ни у кого даже предположительно не было. Да и сам военно-инженерный характер сооружений не освещался, Сталин сказал, что оборонительные рубежи надо возводить очень и очень быстро»⁴¹. Одновременно к прифронтовым областям через печать адресовались требования по формированию дополнительных частей народного ополчения и приведению их в боеспособное состояние⁴². За всем этим просматривалось стремление руководства СССР компенсировать недостаток сил регулярной армии за счет местной самообороны.

Другим толчком, как представляется, к принятию решения об образовании городских комитетов обороны послужили события 16 октября 1941 г. в Москве после начала осуществления мероприятий по эвакуации, определенных постановлением ГКО № 801сс, когда наблюдалась в городе паника и были нарушения общественного порядка и работы транспорта⁴³. Положение в Москве удалось стабилизировать принятием ряда чрезвычайных мер, в том числе введением в столице и прилегающих к ней районах осадного положения (постановление ГКО № 813 от 19 октября)⁴⁴. Есть свидетельства, что аналогичная ситуация возникла в те дни в некоторых близких к Москве городах, к которым подкатывался фронт, в частности в Калинине. К тому же здесь не на высоте оказалось местное руководство, которое должным образом не выполнило приказ Военного совета 30-й армии об установлении твердого порядка, учете оружия и вооружении рабочих отрядов; в городе за несколько дней до оккупации начались грабежи магазинов и складов, вышла из строя система МПВО⁴⁵. Поэтому постановление ГКО № 830с от 22 октября 1941 г., предписывавшее создать в 46 городах европейской части страны комитеты обороны, объединившие гражданское и военное руководство на местах, стало логическим следствием всех указанных выше обстоятельств.

Характер текста данного постановления указывает на то, что 22 октября 1941 г. на совещании в кабинете у И.В. Сталина было не только принято решение о создании городских комитетов обороны (первоначально предполагалось их назвать областными комитетами обороны) в принципе, но здесь же экспромтом оформлен и черновой вариант документа, который затем подвергся незначительной корректировке. Об этом свидетельствует хаотичный, без соблюдения алфавитного или географического принципов, перечень городов, где должны были быть учреждены комитеты обороны⁴⁶. В последующем машинописном проекте постановления ГКО № 830с рукой Г.М. Маленкова была произведена стилистическая правка, которая хотя и уточнила формулировки, но стилистически все же утяжелила текст, и к 42 городам с комитетами обороны были добавлены еще четыре – Майкоп, Симферополь, Севастополь и Керчь⁴⁷. Данное постановление стало и единственным нормативным документом центральной власти, весьма краткие формулировки которого служили правовой основой дальнейшей деятельности городских комитетов обороны (ГорКО). Никаких других документов, конкретизирующих функциональные обязанности новых чрезвычайных органов власти, больше принято не было.

Постановление ГКО № 830с от 22 октября 1941 г. определило решения обкомов (крайкомов) и исполкомов облкрайсоветов (Президиумов Верховных Советов автономных республик) о начале деятельности и персональном составе ГорКО. Так, уже 23 октября крымские власти приняли постановление, которое гласило: «Утвердить городские комитеты обороны в составе: а) по г. Симферополю: секретаря горкома ВКП(б) т. Мартынова (председатель), председателя горисполкома т. Филиппова, заместителя наркома внутренних дел Крыма т. Пчелкина, полковника Щитинина; б) по г. Севастополю: секретаря горкома ВКП(б) т. Борисова (председатель), председателя горисполкома т. Ефремова, начальника горотдела НКВД т. Нефедова и контр-адмирала т. Жукова; в) по г. Керчи: секретаря горкома ВКП(б) т. Сироты (председатель), председателя горисполкома т. Осипчука, начальника горотдела НКВД т. Хватова и контр-адмирала т. Васюнина»⁴⁸.

В тот же день вышло решение Сталинградского обкома ВКП(б) и облисполкома о создании комитетов обороны в Сталинграде, Камышине и Астрахани⁴⁹. 24–25 октября были решения об образовании комитетов обороны в Кирове, Ярославле, Воронеже, Грозном и других городах. Позже других последовали постановления на этот счет обкомов и облисполкомов в Саратове и Ростове-на-Дону (26 октября), а также в Рязани и Пензе (27 октября)⁵⁰. Единственно, где можно обнаружить видимую причину запоздалого отношения к директиве ГКО, являлся Ростов-на-Дону. Здесь первый секретарь обкома ВКП(б) Б.А. Двинский, став членом Военного совета отдельной 56-й армии, поставленной для обороны подступов к Ростову, практически отошел от текущих дел области. Не случайно, что он один из немногих партийных лидеров регионов, кто не возглавил сразу комитет обороны областного центра⁵¹.