Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Ермасова Наталья Борисовна

В конфедеративных объединениях центральное правительство служит агентом государств-членов, обладая небольшой властью по бюджетным расходам и налоговой политике. Возможность финансовых трансфертов в конфедерациях часто спорна. Очень сложно в конфедерации проводить политику по горизонтальному выравниванию. Основные соглашения конфедерации передадут полномочия центральному правительству по обеспечению обороны; стандартизации весов, мер и денег в целях обеспечения внутренней торговли; стабилизации международной и межгосударственной торговли; координации транспортировки и связи среди государств – членов конфедерации.

Примерами конфедерации являются следующие страны: Соединенные Штаты Америки, которые просуществовали как конфедерация до принятия федеральной конституции в 1789 г., Европейский Союз – в настоящее время. Конфедеративное правительство представляет собой непростой компромисс между полностью независимыми национальными правительствами и федерацией.

Федерализм – своеобразная

форма государственного устройства, элементы которой начали прослеживаться с начала второго тысячелетия до нашей эры и которая получила современные очертания с конца XVIII в. До настоящего времени единых базовых принципов федерализма не существует. Они не зафиксированы ни в одном межгосударственном акте (что было сделано, например, применительно к низовому звену территориального устройства государства в «Европейской хартии местного самоуправления»), и в различных государствах, считающих себя федеральными, имеют множество разночтений. В связи с этим уместнее говорить не о принципах, а о типичных признаках федерализма; главным из них является разделение властей по уровням государственно-территориального устройства страны при верховенстве центральной (она же – общегосударственная) власти. Кодовое слово большинства федераций – «союз» («United», «Union»). Обычно считают федеративной такую союзную государственно-территориальную организацию, которая состоит из государственных образований, сформирована на основе согласия (иногда – договора) и функционирует благодаря общему признанию целостности государственной власти при вертикальном распределении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее составными частями (субъектами) с сохранением абсолютного верховенства федерации.

Территориальная децентрализация власти в федеративных государствах может дать множество выгод в политическом, социальном и финансово-экономическом отношении. Во многих случаях территориальная децентрализация в форме федерации была (или осталась) самой существенной альтернативой дезинтеграции, политическому распаду страны. В то же время федеративная организация предполагает и весьма высокий уровень управления на всех уровнях территориального устройства любой страны.

В настоящее время каждое десятое государство мира считает себя федеративным и номинально закрепляет соответствующее определение в высших законодательных актах. Эти государства различаются в пространственном, экономическом и территориальном отношении в десятки и сотни раз (можно сравнить, например, Индию и Объединенные Арабские Эмираты (ОАЕ)). Федерации различаются и структурно; феноменально устроена, например, Россия с ее «сложносоставными» субъектами федерации. Большинство федераций самоорганизовывались как союзы (США, Канада, Мексика, ОАЭ, ФРГ, Бельгия, Австрия, Швейцария, Танзания и др.). В ряде случаев федерации сформированы под воздействием внешних сил (например, Индия в 1956 г., Нигерия в 1964 г. или федерация Босния и Герцеговина, созданная на военной базе в Дейтене в 1995 г.). Процессы формирования федерации не всегда воспринимаются всем населением как абсолютное благо. Так, Конституция РФ 1993 г. была поддержана лишь 58,4% проголосовавшего населения и не была поддержана большинством населения в 24 субъектах Российской Федерации; до сих пор Бавария (находящаяся в составе ФРГ) не ратифицировала Конституцию ФРГ 1949 г. и т. д. Следует отметить, что существует ряд «неявных» федераций, к числу которых относят Испанию, Шри-Ланку и ряд других государств.

Федерализм согласно методологии политических наук представляет собой систему власти, конституционно разделенную между центральным и субнациональными правительствами. В соответствии с данным определением основной характеристикой федерализма является разделение политической власти между субъектами (участниками) федерации и федеральным (центральным) правительством. Каждый уровень власти имеет права и обязанности в предписанных ему сферах.

Следуя политологическому определению, конфедерация и унитарное государство также могут рассматриваться как крайние проявления федерации. Основной характеристикой конфедерации является то, что объединенные в ней государства обладают всей полнотой власти, в то время как центральная власть лишь исполняет их волю. В унитарном государстве центральное правительство имеет полный суверенитет власти, а субнациональные правительства находятся в прямой зависимости от воли центра. Таким образом, федерация находится между конфедерацией и унитарным государством. В соответствии с определением федерации можно заключить, что федерация модифицирует, а затем соединяет наилучшие характеристики двух других систем государственного устройства.

Федеративная система объединяет государства, которые остаются конфедеративно независимыми в одних сферах экономической и политической деятельности, с суверенитетом центральной власти в других сферах. Подобная комбинация и получила название федерации.

К. Веар определял федерализм как метод разделения власти, при котором центральное и региональные правительства являются функционально независимыми в одних сферах

и координирующими свои действия в других. Именно К. Веар предложил ряд характеристик, которыми должна обладать политическая система, претендующая квалифицироваться как федеративная. На первое место выходит конституционное закрепление автономии различных уровней правительства.

Система, в которой центральное правительство просто делегирует (на основании спонтанных договоров) определенные функции по принятию решений на региональный или локальный уровень, будет резко отличаться структурой власти от системы, в которой ответственность и зависимость различных уровней власти друг от друга закреплены в Конституции. В связи с этим политические науки проводят границу между понятиями «децентрализация» и «деконцентрация». Децентрализация представляет собой подлинную независимость децентрализованных единиц в принятии независимых решений. Деконцентрация подразумевает лишь делегирование административного контроля на нижестоящие уровни правительственной иерархии. Учитывая данное разграничение, политологи признают федеративными только те государства, в которых различные уровни правительства обладают явными пределами ответственности и власти.

Политическая наука основной упор делает на изучении структуры правительства: насколько та или иная структура приспособлена к принятию политических решений и как она обеспечивает права и свободы граждан в данном государстве.

Основываясь исключительно на политологическом определении, невозможно представить всю многогранность отношений, возникающих в федеративном государстве. Дополнить картину помогает понятийный и методологический аппарат экономических наук. Экономическая теория бюджетного федерализма, развиваемая в трудах Р. Берда, К. Воллиш, Дж. Майкселла, К. Зорна, Дж. Бьюкенена, В. Оутса, Р. Масгрейва, Э. Аткинсона, Д. Бахри, Р. Бахла, Р. Боудвея, Е. Гремлича, Д. Бредфорда, К. Лайкама, У. Нисканена, В. Острома, X. Роузена, Д. Рубинфельда, Ж. Сапира, А. Скотта, Дж. Стиглица, Г. Таллока, Ч. Тибу и др., стала неотъемлемой частью финансовой теории.

Бюджетный (фискальный) федерализм – это политико-экономическая категория взаимоотношений между бюджетами разных уровней, которая способствует справедливому распределению ресурсов, достижению экономической эффективности в данной государственной системе и обеспечению баланса экономических и политических интересов в обществе.

С экономической точки зрения федерализм подразумевает только наличие обособленных региональных звеньев финансовой системы государства. На одном полюсе спектра расположены унитарные формы правления: все решения принимаются центральным правительством, а на противоположном – анархия. Другие позиции спектра представлены федеративными организациями обеспечения общественными товарами и услугами с большей или меньшей степенью централизации в принятии решений. Это предполагает, что в экономическом смысле большинство систем являются федеративными. Не принимая в расчет системы с абсолютной степенью централизации принимаемых решений, общественный сектор большинства стран может рассматриваться как федеративный – с различной степенью централизации.

Моделям бюджетного федерализма соответствуют три основных типа власти: [1]

1) координированная модель – автономия;

2) включающая модель – иерархия;

3) пересекающая модель – равноправие.

Рис. 1.1. Типы власти:

а – координированная; б – включающая; в – пересекающая;

А – федеральный уровень; В – региональный уровень;

1

См.: Ефимова Л. А., Макарова С. Д., Мамкина М. Ю. Теоретические, методологические и практические аспекты бюджетного федерализма. Нижний Новгород: Изд-во Нижегородского госуниверситета, 2004. С. 41—43.

С – местное самоуправление.

В координированной модели права и обязанности национального и региональных правительств строго разделены, в то время как локальные правительства подчинены непосредственно региональным властям. Низший уровень правительственной структуры целиком и полностью зависит от воли регионального правительства. Основной отличительной чертой этой модели является равенство субнациональных властей и их независимость от национальных. Пример частичной координированной модели был характерен для республик Татарстан и Саха в середине 1990-х гг., когда финансовые потоки данных республик отличались от налоговых потоков из других субъектов Российской Федерации в центр.