Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности
Шрифт:
С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации впервые на законодательном уровне было прописано понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств. Однако, по сути единой, целостной системы управления государственным долгом до настоящего времени не создано.
В первую очередь, существенным недостатком управления государственным долгом является отсутствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований. Вне правового регулирования остается порядок проведения операции реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов. Практически отсутствует согласованность в политике управления
В действующем законодательстве также отсутствует система ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом и, соответственно, пределы полномочий и ответственность Правительства Российской Федерации, органов федеральной исполнительной власти, Банка России и иных банков – агентов эмитента государственных долговых обязательств.
Государственные займы до недавнего времени осуществлялись не только с целью финансирования дефицита федерального бюджета, но также и с целью «подгонки» государственной финансовой отчетности под требования МВФ (осуществлялось на протяжении пяти лет с 1994 по 1998 год). Начиная с 1999 года государственные заимствования нередко используются с целью стерилизации избыточной денежной массы, когда это прямая обязанность Банка России. Вне рамок действующего законодательства остаются вопросы координации действий Правительства и Банка России в проведении текущей долговой, денежно-кредитной и валютной политики.
Необходимо отметить, что одним из стимулов масштабного выхода инвесторов из рублевых финансовых инструментов в виде государственных долговых обязательств ГКО и ОФЗ в августе 1998 года явилось отсутствие должной координации в действиях Правительства и Банка России в проведении адекватной политики государственных заимствований на внутреннем рынке, а также процентной и валютной политики.
В настоящее время упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства и Банка России на соответствующий год. При этом механизм координации текущей долговой, валютной и денежно-кредитной политики до сих пор законодательно не определен. В данной связи необходимым является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную политику.
Поскольку денежно-кредитные операции нередко проводятся с использованием государственных долговых инструментов и их рынков, выбор денежно-кредитных инструментов и операционных процедур может повлиять на работу рынков государственных долговых инструментов и, потенциально, на финансовое положение дилеров на этих рынках. Аналогичным образом, для эффективного проведения денежно-кредитной политики необходимо хорошее понимание краткосрочных и долгосрочных финансовых потоков Правительства. В этих целях на оперативном уровне между управляющими долгом и денежно-кредитными и бюджетно-налоговыми органами должен быть налажен обмен информацией о текущих и будущих потребностях Правительства в ликвидных средствах.
Нужна координация рыночных операций, проводимых различными ведомствами с тем, чтобы не допустить одновременного участия двух таких ведомств в операциях в одном и том же сегменте рынка. Вместе с тем обеспечение должной степени разграничения между управлением долгом и денежно-кредитной политикой может стать более трудной задачей, поскольку операции по управлению долгом могут оказать определенное воздействие на уровень процентных ставок и работу отечественного рынка капитала. Разрабатывая
Ряд проблем, затрудняющих управление долгом, существует и в вопросах учета долговых обязательств, отражения данных операций по итогам исполнения федерального бюджета и составления проекта Федерального закона «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год. Результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных Счетной палатой Российской Федерации в части обоснованности проектов федерального бюджета, указывают на недостаточную эффективность работы Правительства и Министерства финансов России и имеющие место недочеты как в части управления государственным долгом, так и в части разработки бюджетных показателей и учета операций с долговыми инструментами.
При составлении бюджета на очередной финансовый год в источниках внешнего финансирования и расходах по обслуживанию государственного внешнего долга не предусматриваются возможные операции по реструктуризации внешнего долга, а также уменьшение расходов по погашению и обслуживанию внешних долговых обязательств на суммы финансирования погашения долга товарными поставками, которые должны быть осуществлены в очередном финансовом году и финансирование которых было произведено ранее. Учитывая, что погашение государственного внешнего долга экспортом происходит в ряде случаев без соблюдения первоначальных сроков поставок, оговоренных в соглашениях (иногда с задержкой на несколько лет), в результате чего часто вместо погашения долга происходит списание процентных платежей, точно оценить объемы списания внешней задолженности Российской Федерации в результате данных операций не представляется возможным. Такое заключение было дано Счетной палатой Российской Федерации на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год».
В основу расчетов платежей по обслуживанию и погашению внешнего долга Российской Федерации положены графики платежей по внешним долговым обязательствам. Исходными данными по объему обязательств по двусторонним межправительственным соглашениям и соглашениям с международными финансовыми организациями являются данные инвентаризационных описей состояния государственного внешнего долга Российской Федерации. Вместе с тем данные описи не в полной мере отражают информацию о состоянии долга, в частности, эти описи не отражают объемы просроченной (неурегулированной) внешней задолженности бывшего СССР, принятой на себя Российской Федерацией.
Государственный долг России является мультивалютным долгом. Это значит, что при планировании расходов по обслуживанию и погашению долга на долгосрочную перспективу должны прогнозироваться соотношения курсов валют. Однако такие прогнозы отсутствуют в материалах Правительства и Банка России. Более того, Бюджетным кодексом не предусмотрено представление указанных прогнозных соотношений в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации одновременно с проектом Федерального закона «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год.
В перечне документов и материалов, установленном статьей 192 Бюджетного кодекса для представления в Государственную Думу одновременно с проектом Федерального закона «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год, отсутствуют расчеты источников финансирования дефицита федерального бюджета по видам заимствований (как по привлечению средств, так и по погашению основной суммы задолженности).
Одним из условий эффективного управления государственным долгом Российской Федерации является достоверный учет и контроль за его состоянием в реальном режиме времени.