Институциональная экономика
Шрифт:
Эти рассуждения можно проиллюстрировать на конкретном примере, который приводит Ричард Пайлдес, взявший его из книги Джейн Джекоб «Жизнь и смерть больших американских городов» [Pildes, 1996]. Безопасность и спокойствие на улицах определяют процветание одних городских районов, а их отсутствие – запустение, царящее в других. От чего зависит безопасность на улицах? Роль формального контроля соблюдения законов в обеспечении безопасности на улицах городов невелика. Порядок на улицах поддерживается не столько полицией, сколько неформальной охраной общественного порядка. В процветающих районах те люди, которые в наибольшей степени заинтересованы в спокойствии на улицах – владельцы магазинов, покупатели, следят за другими, передают слухи и поддерживают порядок. Этот неформальный контроль за порядком на улицах городов особенно важен, потому что он осуществляется не внутри тесных, замкнутых сообществ, связанных общим интересом, в которых, как было показано выше, создаются условия для действия социальных норм. В процветающих районах даже группы с менее
Возникновение норм неформального контроля общественного порядка на улицах больших городов зависит от определенных условий. На улицах должны быть бары, рестораны, магазины, которые могут привлечь людей; их владельцы должны быть заинтересованы в охране общественного порядка; эти места должны быть многолюдны, что привлечет в свою очередь тех, кто любит наблюдать за людьми. На улицах окажется много людей, одни из них будут «наблюдателями», а другие – теми, за кем наблюдают. Эта социальная структура лучше всего работает, когда люди не осознают ее существование; люди гуляют по улицам и наблюдают за другими людьми, некоторые делают это ради развлечения и не осознают, что все они заняты поддержанием общественного порядка.
Когда проводилась реконструкция городов, ее планированием занимались специалисты с техническим образованием, и они, за редким исключением, не осознавали, что социальные нормы влияют на безопасность улиц. Занимаясь реконструкцией, они были убеждены, что людям нужны тишина и порядок. Жилые районы строились вдали от улиц и представляли собой островки внутри города, в которых не было специальных мест, где люди могли бы собираться для общения. Чтобы общаться, им нужно было ходить друг к другу в гости, потому что в этих районах не было кафе и баров. В результате люди предпочитали вообще не общаться с соседями и оказывались изолированными друг от друга. Нормы взаимного доверия и сотрудничества, которые так важны для поддержания общественного порядка и которые в конечном счете определяют безопасность на улицах городов, не могли возникнуть без достаточно плотных и повторяющихся социальных взаимодействий. Пытаясь создать безопасные районы, проектировщики провели реконструкцию, которая уничтожила те места, которые необходимы для возникновения норм сотрудничества и доверия.
Точно так же и успешность политики, проводимой государством, зависит от неформальных норм, роль которых на первый взгляд незаметна. Для создания эффективно работающей рыночной системы недостаточно просто перенести в другую среду западные модели, которые поддерживаются соответствующими институтами. Как заметил Кэрол Роуз, «капиталистическая собственность обладает своего рода моральной и культурной инфраструктурой, которую мы по ошибке считали естественной, в то время как в действительности ей обучаются с помощью устойчивых коммерческих практик, и с их разрушением она исчезает» [Rose, 1996, р. 354]. Эта структура включает в том числе и способность создавать доверие, необходимое для сотрудничества, общепринятые представления о культурных границах, например о грани между воровством и рыночной конкуренцией, а также разделяемые всеми базовые правила, в рамках которых происходит конкуренция. Нельзя, к примеру, разорить конкурента, устроив поджог на его фабрике, но можно сделать это, снизив издержки собственного производства путем технологических усовершенствований, что позволит снизить цену. Эти нормы поддерживают систему сотрудничества, основанную на справедливости, и эти нормы не менее важны для развития рынка, чем формальные законы, принимаемые государством.
Однако политика, проводимая государством, и правовые нормы, созданные им, могут оказывать разрушительное воздействие на социальный капитал общества [16] . Законы, принимаемые государством, могут негативно воздействовать на неформальные правила. Предположим, что правительство проводит реформу в определенной сфере и возникает вопрос о выплате компенсации тем гражданам, которые пострадали от этой реформы. Традиционно считается, что у государства есть определенная обязанность выплачивать компенсацию. Например, в том случае, когда земельный участок изымается государством у частного лица для строительства аэропорта или дороги, то конституции многих стран предусматривают выплату соответствующей справедливой компенсации за изъятие собственности. Если государство не выплачивает компенсацию пострадавшим от реформы лицам, то оно разрушает основополагающие нормы сотрудничества, которые утверждают, что потери, которые какое-либо лицо несет в результате реформы, должны быть пропорциональны потерям других людей. Если же на невинных людей возлагаются необычно высокие потери, то возможно возникновение дополнительного вреда помимо того, который связан с потерей собственности или дохода. Подобная политика приводит к разрушению норм сотрудничества и доверия в обществе. Для его обозначения Фрэнк Михельман предложил понятие «издержки деморализации». Эти издержки возникают, когда люди считают, что государство обращается с ними несправедливо, исходя из неформальной нормы о том, что выгоды и издержки действий правительства должны распределяться среди членов общества пропорционально. Издержки деморализации он определяет как «(1) сумму в долларах, необходимую для того, чтобы компенсировать отрицательную полезность, которая достается проигравшим и тем, кто им симпатизирует, вследствие отсутствия компенсации, и (2) приведенную ценность в долларовом эквиваленте будущих производственных потерь (отражающих уменьшение их стимулов или социальное волнение), вызванных деморализацией не получивших компенсации проигравших, сочувствующих им и других наблюдателей, обеспокоенных мыслью, что они сами в других случаях могут быть подвергнуты подобному обращению». [Michelman, 1967, р. 1214].
Нарушение норм справедливости со стороны государства способно вызвать у человека такую же сильную эмоциональную реакцию, как и возмущение, которое он испытывает, когда его кто-то обманул. В такой ситуации компенсация государством потерь населения при проведении реформ – это способ показать, что государство по-прежнему придерживается норм сотрудничества и доверия, что позволит сохранить социальный капитал, от которого в существенной степени зависит успех как политических институтов, так и экономической системы.
1.4.3. Роль механизмов принуждения к соблюдению правил
Отсутствие работоспособных механизмов принуждения является причиной того, что многие формальные правила, принятые в процессе осуществления реформ в России, не работают. В качестве примера можно привести российскую систему корпоративного управления. По качеству корпоративного права Россия относится к числу стран, где акционеры де-юре защищены от злоупотреблений менеджмента, возможно, даже лучше и надежнее, чем акционеры во Франции и Германии. Но реально, де-факто, акционеры защищены очень слабо и при разрешении корпоративных конфликтов в России открыто применяется насилие. Разработчики Закона «Об акционерном обществе» (в его разработке активное участие принимали американские специалисты Блэк и Кракман), создавая модель корпоративного права для России, в недостаточной степени учли слабость механизмов принуждения к исполнению закона.
В отличие от самих формальных правил механизмы принуждения не поддаются заимствованию. Очень редко их удается заимствовать в готовом виде, в основном приходится создавать самим. Если следовать аналогии со спортивными играми, которой пользуется Д. Норт, то проблема заключается не в изменении устаревших правил, а в том, чтобы найти судей, которые судили бы честно, не шли на сговор с командами и вообще приходили бы судить [Капелюшников, 2000]. Когда у новых формальных институтов нет надежных механизмов защиты и контроля, они неизбежно модифицируются неписаными правилами и используются в качестве инструментов для проведения неформальных сделок.
Роль механизмов принуждения хорошо иллюстрируется историческим примером попытки трансплантации кредитных кооперативов «Райффайзен» в Ирландии, где в 1894 году были созданы сельскохозяйственные кредитные кооперативы, смоделированные по образцу работавших весьма успешно сельскохозяйственных кооперативов «Райффайзен» в Германии. Но в Ирландии эти кооперативы потерпели крах, несмотря на то что ирландский вариант кредитного кооператива по форме был почти точной копией германского оригинала. Германские кооперативы привлекали людей, которые искали возможности вложения свободных средств, и эти люди были заинтересованы в контроле над процессом выдачи кредитов. В ирландских кооперативах практически не было депозитов, сельское население не нуждалось в них для сбережения средств, в кооперативах были заинтересованы только те индивиды, которые хотели получить кредит. Ирландские кооперативы в основном перераспределяли кредиты, которые они получали от государства. Механизмы принуждения к выполнению обязательств работали в них очень слабо. Ключевое значение для работы подобных кооперативов имеет неявная угроза, что тот член кооператива, который не возвращает займа или каким-либо другим образом нарушает свои обязательства, будет наказан соседями. В Ирландии сосед заемщика не был склонен заставлять должника возвращать заем, и это лишало кооператив потенциальных преимуществ перед банками в контроле и защите контрактов. Кроме того, структура капитала кооперативов была такова, что заемщик, не возвращающий кредит, не подвергал опасности сбережения соседа, он просто уменьшал способность кооператива вернуть заем государству [Guinnane, 1994].
Описанные трудности в работе кредитных кооперативов в Ирландии позволяют выделить два важнейших момента в отношении возникновения и развития институтов. Первый заключается в том, что институты – это нечто большее, чем формальный набор правил. И члены кооперативов, и те, кто не был их членом, но пользовался услугами кооперативов, зависели от местной среды. Преимущества кооперативов перед банками заключаются в возможности получения информации о заемщике и применения к нему тех санкций, которые недоступны крупным кредитным учреждениям. Ирландская среда препятствовала контролю и не поддерживала механизм принуждения, поэтому информационные преимущества кооперативов не смогли проявиться. Второй момент заключается в том, что важную роль играет правильный выбор времени для развития институтов. Германские кооперативы сформировались в то время, когда сельскохозяйственные сберегательные институты были развиты слабо и в них нуждались как заемщики, так и те люди, которые хотели осуществить сбережения. В начале 1990-х годов, когда начали возникать сельскохозяйственные кредитные кооперативы в Ирландии, система привлечения сбережений из сельского хозяйства уже сложилась, поэтому у ирландских кооперативов не было времени, чтобы сформировать местные навыки управления, контроля и твердого подхода, которые необходимы для выживания института подобного рода.