Инвестиции в инфраструктуру: 2016, 2017, 2018. Сборник аналитики InfraONE
Шрифт:
В борьбе за бюджетную дисциплину власти рискуют лишить инфраструктурный рынок важной составляющей сквозного управления проектами: возможности переложить обязательство по подготовке проектной документации на концессионера-инвестора, а не разделять проектирование и строительство, как в стандартных господрядах.
Всего за 2015 год было освоено лишь 67 % средств, выделенных на ФАИП (без учета гособоронзаказа), из 129 объектов в срок построены 76. По данным Счетной палаты, на 1 января 2016 года общая стоимость контрактов, объекты по которым остаются недостроенными, составила 2,2 трлн руб. Одной из причин долгостроев Счетная палата ранее называла
Минфин среди прочих мер по ужесточению бюджетной дисциплины уже не раз предлагал сокращать ассигнования тем получателям, кто не успеет в установленный срок утвердить проектную документацию по объектам капитального строительства.
Такая мера может быть болезненна для некоторых концессионных проектов – тех, где подготовка проектной документации входит в обязательства инвестора-концессионера. Расширяющаяся практика на федеральном и региональном уровнях показала, что перенос этой обязанности с государственной на частную сторону (на стадию «после подписания концессионного соглашения») повышает эффективность реализации проекта, утвержденную государством документацию часто приходилось корректировать.
Минфин же, предлагая наказывать ведомства, не имеющие документации на будущий объект, исходит из логики обычных господрядных проектов: отдельно проектирование, отдельно строительство, отдельно эксплуатация. В концессионных проектах логика иная, и есть опасность с водой выплеснуть и ребенка. Это, конечно, не остановит концессионный рынок, но сократит количество проектов, где подготовка документации входит в обязательства инвестора, и не позволит распространить эту полезную практику.
С 2015 года власти стремятся усилить контроль над расходованием бюджетных средств и использованием ФНБ в инфраструктурных проектах. Перечень мер включает более жесткий порядок авансирования, банковское или казначейское сопровождение, требования к наличию проектной документации, а теперь еще и специальные ежеквартальные отчеты для крупных инфраструктурных проектов.
В конце 2015 года правительство решило ввести дополнительный контроль крупных инвестпроектов на стадии реализации. Ответственные за них ФОИВы должны будут ежеквартально отчитываться в Минэкономразвития о статусе проекта: о ходе реализации, выделенных и освоенных средствах, банковском сопровождении, итогах технологического и ценового аудита и др. Минэкономразвития на основе полученных данных составляет сводный доклад для Счетной палаты, правительства и экспертного совета при правительстве.
Конкретный перечень проектов, по которым потребуется отчетность, утверждает правительство. Такой перечень был утвержден в конце марта 2016-го. В него вошли 74 проекта. 40 % из них автодорожные – 19 объектов Росавтодора, 7 проектов ГК «Автодор», 3 крымских автодорожных проекта. В списке и другие крупнейшие транспортные проекты: модернизация БАМа и Транссиба, приобретение локомотивов для РЖД, порты Сабетта, Тамань, транспортные узлы – Мурманский, Новороссийский и Восточный-Находка, развитие Московского авиаузла и др. С учетом автодорог на транспортную инфраструктуру приходится более половины списка – 41 проект. Меры коснутся как традиционных подрядов, так и проектов с привлечением частного капитала, в том числе через концессии. Под контролем – ряд проектов Росатома, федеральные медицинские проекты, нанотехнологические лаборатории, строительство стадионов к Чемпионату мира-2018.
Несмотря на ряд новых ограничений, концессии остаются одной из наиболее эффективных форм защиты проекта от бюджетного секвестра.
Обязанность отчитываться несколько увеличила административную нагрузку на концессионеров и подрядчиков, но является значительно менее чувствительной мерой для инвестиционного рынка, чем, например, требование иметь утвержденную проектную документацию, чтобы сохранить бюджетные ассигнования по статье. Мониторинг реализации проектов – важный фактор развития рынка в целом. При качественном использовании он позволяет выявить наиболее эффективные модели, а также предотвратить ошибки в будущих проектах. Мы ожидаем, что инструменты контроля государства над проектами будут расширяться.
По законодательству о госзакупках в договорах господряда на создание той или иной инфраструктуры есть оговорка: если до главного распорядителя не доведены соответствующие лимиты на финансирование, то контракт может быть прекращен без особых компенсаций со стороны госзаказчика. Все подрядчики это знают. Знают также и то, что раньше деньги, обещанные им в начале года, фактически поступали в третьем-четвертом кварталах. В промежутке они кредитовались, рассчитывая, что деньги все равно придут. Когда замаячила реальная перспектива неоплаты заключенных контрактов, подрядчики существенным образом сократили «перехватывающее» (фактически – бридж) кредитование. Те же, кто по-прежнему продолжали это делать, столкнулись с тем, что банки намного строже оценивали риски, закладывая их в стоимость предоставляемых денег.
Ожидания конца света, зародившиеся в недрах ведомств, только усилились у подрядчиков и у финансирующих их институтов. Давление на рынок в этой части, на наш взгляд, продолжится. При этом реальных дефолтов по неоплате государством в 2015 году допущено все же не было.
В предыдущие годы у многих представителей региональных и местных властей сформировалось восприятие ГЧП и концессий как источника высоких административных и правоохранительных рисков. Но такие представления в основном сформировались под влиянием проектов, структурированных по местному законодательству, а до принятия федерального закона о ГЧП их соответствие федеральному законодательству неизбежно вызывало вопросы у контролирующих органов.
В 2016 году местные законы предстояло привести в соответствие с положениями 224-ФЗ о ГЧП, что должно было снять подобные риски. В целом, концессии и ГЧП вызывают все более конструктивную реакцию контролирующих органов.
ФАС концентрируется на регулировании процедурных вопросов, в первую очередь на стадии проведения конкурса, но не на концептуальных вопросах передачи объекта в концессию. Что касается правоохранительных органов, то их реакция на концессии и ГЧП значительно более спокойная, чем на традиционные господряды по 44-ФЗ, так как в бюджетное имущество инвестируются внебюджетные средства.
Исключение составляют «странные концессии» со сроком соглашения в 1–3 года, которые во многих случаях являются первым шагом к скрытой приватизации, что может быть особенно заметно на местном уровне.
Мы прогнозируем, что основное внимание правоохранительных органов будет приковано именно к этому сегменту, но уже после того, как критическая масса таких муниципальных и региональных (в меньшей степени) концессий выйдет на стадию активной реализации.