Искусство управления государством: Стратегии для меняющегося мира
Шрифт:
Будь я менее тактичной, я могла бы добавить, что Саддам Хусейн также «остался безнаказанным», хотя бы потому, что он все еще находится у власти в Багдаде, в то время как мы с президентом Бушем уже пишем мемуары.
Война в Персидском заливе преподнесла целый ряд уроков, но лишь часть из них понята нами, а из некоторых сделаны неправильные выводы. Важно то, что кампания против Саддама оказалась совершенно нетипичной для конфликтов периода, начавшегося после окончания холодной войны. Единодушное одобрение проведения военной акции было результатом кратковременного и счастливого стечения обстоятельств. Стоит только России и Китаю встать в позу, как Совет Безопасности ООН теряет эффективность в разрешении серьезных кризисов. Нетипичным было и то, что Саддам Хусейн настроил против себя большинство мусульманских государств. Как он ни старался, ему так и не удалось сыграть на их антизападных настроениях и найти таким образом союзников. Саддам промахнулся. Однако события в мире после окончания холодной войны развиваются скорее в соответствии с тезисом Самьюэла Хантингтона из «Столкновения цивилизаций», где противостоящие религии
42
Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man (London: Hamish Hamilton, 1992); Samuel P. Huntingron, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order (New York: Simon and Schuster, 1996).
Реальные уроки войны в Персидском заливе не имеют ничего общего с «новым мировым порядком», зато они напрямую связаны с фундаментальной потребностью в успешных военных вмешательствах. Решительность американского руководства во главе с президентом Бушем и превосходство американской военной техники – вот что обеспечило поражение Саддама. Помогли Америке в этом ее союзники, особенно Великобритания и Франция. Дипломатические усилия, направленные на сплочение коалиции, также были чрезвычайно полезными. И все же именно американская сила и решение применить ее прекратили войну; они могли бы добиться и мира, если бы чрезмерная забота о международном мнении не удержала Америку от намерения полностью разоружить иракские вооруженные силы.
Война в Персидском заливе реально продемонстрировала необходимость американского лидерства. Однако это не всем по вкусу, закрадывается подозрение, что в какой-то мере – и Госдепартаменту США. Многосторонность, иными словами использование силы не иначе как под эгидой Организации Объединенных Наций и в международных целях, стала почти навязчивой идеей.
Стоит вспомнить, насколько непохожими были прежние случаи американского военного вмешательства. В период правления президента Рейгана акции против режима в Гренаде в 1983 году и Ливии в 1986 году представляли собой не что иное, как открытое применение силы в целях защиты американских интересов и интересов Запада в целом [43] . До войны в Персидском заливе и президент Буш придерживался такой формулы. Когда 20 декабря 1989 года Соединенные Штаты отстранили от власти правительство генерала Норьеги в Панаме, они устранили наркоторговца, который планировал враждебные действия в отношении американских граждан и представлял угрозу жизненным интересам Америки в зоне Панамского канала. Это была крупномасштабная операция с участием 26-тысячного контингента военнослужащих, которая вызвала международные протесты, – я практически одна твердо ее поддерживала.
43
О моей собственной роли в этих событиях можно прочитать в книге «Годы на Даунинг-стрит» (The Downing Street Years, pp. 326–332 and 441–449).
И вот с появлением доктрины «нового мирового порядка» здравомыслие уступило место поискам международного согласия. Военное вмешательство в Сомали стало вершиной процесса принесения национальных интересов США в жертву многосторонности. В декабре 1992 года президент Буш санкционировал размещение 30-тысячного контингента военнослужащих США для обеспечения надежного снабжения продовольствием населения Сомали, находившегося на грани голодной смерти в значительной мере в результате хаоса, который последовал за свержением президента Мохаммеда Сиада Барре в январе 1991 года. Президент Буш обосновал необходимость этой акции в телевизионном обращении к нации.
Я понимаю, что Соединенные Штаты не в силах искоренить все зло на Земле. Однако мы хорошо знаем, что некоторые кризисы в мире не могут быть разрешены без участия Америки. Наше вмешательство нередко является необходимым катализатором более широкого вовлечения сообщества наций. Только Соединенные Штаты способны разместить крупные силы безопасности в столь отдаленных районах быстро и эффективно и тем самым спасти тысячи невинных людей от гибели.
Фактически Сомали стала первым объектом «гуманитарного вмешательства». Позднее, во времена президента Клинтона, доктрина многосторонности достигла апогея. В мае 1993 года контроль над операциями перешел к ООН. В составе 28-тысячного воинского контингента было пять тысяч американских солдат. Впервые американские военные находились под командованием ООН, что явилось радикальным отступлением от правил. До того момента в столкновениях на территории Сомали погибли восемь американцев. Однако по мере усиления сопротивления сомалийских полевых командиров, особенно наиболее влиятельного из них, Мохаммеда Фара Саида, ситуация ухудшалась. К концу операции погибло более сотни миротворцев (в том числе и 30 американских солдат), а более 260 (в том числе 175 американских) получили ранения. Спустя полгода после артиллерийской дуэли в октябре 1993 года, стоившей жизни 18 американским солдатам, США официально завершили свою миссию в Сомали. Операция, которая продолжалась целый год, обошлась ООН в 2 млрд долларов, не считая 1,2 млрд долларов, затраченных США. Вмешательство, преследовавшее благие цели, оставило после себя все тот же хаос. Его наследием стали также мучительные поиски причин неудачи, которая задела престиж Америки и
Вмешательство в Сомали – прекрасный пример того, чего следует избегать. Его цели были недостаточно хорошо продуманы; оно страдало «расширением миссии», т. е. втягиванием в то, что первоначально не предусматривалось и на что не было ресурсов; и, наконец, линия поведения командования была расплывчатой.
Я сомневаюсь, что администрации Буша и Клинтона действительно горели желанием «что-то сделать» для Сомали, – не обращали же они внимания на страдания в Хорватии и Боснии с конца осени 1991 года. (К этому вопросу я вернусь в разделе, посвященном балканским проблемам, поскольку они взаимосвязаны и по-своему поучительны [44] .) Напомню, что до подписания в марте 1994 года Вашингтонского соглашения, которое положило конец хорватско-мусульманскому конфликту, США демонстративно не вмешивались в дела бывшей Югославии, ссылаясь на то, что это проблема европейская и решать ее должна Европа. Лишь в августе 1995 года, когда европейская дипломатия наконец сдалась, бомбардировки НАТО в поддержку сухопутных хорватско-мусульманских войск позволили установить новый баланс сил и открыли дорогу к установлению мира.
44
См. главу 8.
Военное вмешательство на Гаити осенью 1994 года стало началом постепенного возврата к внешней политике, преследующей американские национальные интересы. Более 16 тысяч гаитянских беженцев были задержаны береговой охраной США в течение нескольких месяцев, предшествовавших вмешательству. В основном это были экономические мигранты, однако коррумпированное, авторитарное военное правительство Гаити, без сомнения, усугубило ситуацию. Совет Безопасности ООН санкционировал военное вмешательство под руководством США, цель которого заключалась в возврате к власти президента Жана-Бертрана Аристида. Реально же бывший президент Джимми Картер сумел путем переговоров добиться мирной передачи власти американским военным в составе 15-тысячного контингента, которые затем обеспечили возвращение Аристида. Эта операция под кодовым названием «Восстановление демократии», которую президент Клинтон назвал «победой во имя свободы во всем мире», не была на деле ни тем, ни другим. Аристид не имел никакого отношения к демократам, он скорее представлял крайнее левое крыло авторитаризма, а республика Гаити с тех пор практически не продвинулась на пути к законности, честности и стабильности. Америка потратила на Гаити 3 млрд долларов, однако там все равно царят невежество, бедность и коррупция. Государство по-прежнему является центром наркоторговли. Единственное, что принесло вторжение на Гаити, – это некоторое усиление иммиграционного контроля США.
После Гаити в центре дебатов о средствах, масштабах и целях международного вмешательства оказались Балканы. Шестидесятитысячная объединенная группировка войск из США и стран Европы была размещена в Боснии в соответствии с Дейтонским соглашением 1995 года, однако, несмотря на опасения Конгресса и очевидное раздражение администрации, пока не видно масштабного вывода этих сил.
Кульминационным моментом в исполнении обязательств по обеспечению мира в Боснии стала операция НАТО в Косово весной 1999 года. Эту кампанию отличали три важных обстоятельства.
Во-первых, военная акция была предпринята без четкой санкции Совета Безопасности ООН. Конечно, правовым прикрытием в какой-то мере могли служить несколько более ранних резолюций ООН, в которых говорилось о необходимости предотвращения катастрофы [45] . Однако в случае операции в Косово не было предпринято никаких попыток получить санкцию Совета Безопасности ООН на применение «всех необходимых средств» (т. е. военной силы) до начала операции. В этом отношении было сделано серьезное отступление от практики, опробованной в ходе войны в Персидском заливе в 1990 году. Кроме того, блок НАТО, считавшийся доселе оборонительным союзом без права предпринимать действия «вне сферы своей компетенции», стал организацией, от имени которой велись военные действия. Таким образом, данное вмешательство имело совершенно иную правовую и организационную основу, чем операция в Персидском заливе.
45
В частности, Резолюция Совета Безопасности ООН за номером 1160, в которой осуждаются репрессии Сербии в отношении косоваров и признается, что ситуация, складывающаяся в результате этого, а также ответное насилие со стороны Армии освобождения Косово представляют угрозу для международного мира и безопасности. Кроме того, Резолюция за номером 1199, принятая за полгода до акции НАТО, где выражается беспокойство Совета Безопасности в связи с надвигающейся гуманитарной катастрофой.
Во-вторых, косовская кампания с самого начала рассматривалась и обосновывалась как «гуманитарное вмешательство». В этом, конечно, есть определенный расчет: выпячивание гуманитарной стороны и замалчивание силовой позволяет избежать малоприятных вопросов о необходимости серьезной санкции ООН (рассчитывать на которую не приходилось из-за обструкционистской политики России и Китая). Кроме того, идея гуманитарной трагедии, создающей угрозу международному миру и стабильности, а следовательно оправдывающей международное вмешательство в дела суверенного государства, уже и так витала в воздухе и в Сомали, и на Гаити, и в Боснии. Однако возможность использования силы в гуманитарных целях, до этого считавшаяся новой доктриной, не имеющей определенного содержания и четкой правовой основы, теперь объявляется базой возрожденного, хотя и не провозглашенного «нового мирового порядка».