История России с древнейших времен до 1861 года
Шрифт:
В 1802 - 1811 гг. была проведена министерская реформа. Манифестом 8 сентября 1802 г. учреждалось восемь министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, финансов, коммерции, народного просвещения, внутренних дел, юстиции и иностранных дел (до 1832 г. оно именовалось еще коллегией). Коллегии были заменены новой формой исполнительной власти, где дела по каждому ведомству решались единолично министром, ответственным только перед императором. Учреждение министерств знаменовало собой дальнейшую бюрократизацию управления и усовершенствование центрального аппарата. Каждый министр имел заместителя (товарища министра) и канцелярию. Министерства подразделялись на департаменты во главе с директорами, департаменты - на отделения во главе с начальниками отделений, а отделения - на столы во главе со столоначальниками. Для совместного обсуждения дел учреждался Комитет министров. Первыми министрами и товарищами министров были назначены как представители старой екатерининской знати (Г. Р. Державин, Н. С. Мордвинов, П. В. Завадовский), так и "молодые друзья" Александра I (Новосильцев, Воронцов, Кочубей, Строганов, Чарторыйский), чем преследовалась цель противопоставить новую знать старой.
Первоначально структура и функции министерств еще не были четко определены. Их подробно разработал М. М. Сперанский в подготовленном им "Общем учреждении министерств", утвержденном императором 25 июня 1811 г. и явившемся завершением министерской реформы. Число министерств увеличивалось до 12. Появились Министерство полиции и приравненные к министерствам главные управления - духовных дел и разных исповеданий, ревизий государственных счетов, путей сообщения во главе с главноуправляющими этих трех ведомств. Упразднялось Министерство коммерции, его функции передавались Департаменту мануфактур и торговли Министерства финансов. Все министры входили в состав Сената. Закон 1811 г. четко разграничивал круг вопросов, которыми ведало каждое министерство, устанавливал единые принципы организации структуры министерств и общий порядок прохождения в них дел, отношения министерств с другими ведомствами, органами государственного управления.
С 1807 г. на арену политической жизни страны выдвигается М. М. Сперанский (1772 - 1839) - один из выдающихся государственных деятелей России. Выходец из семьи бедного сельского священника Владимирской губернии, Сперанский, благодаря своему уму, энциклопедическим познаниям, энергии и необычайной работоспособности, быстро сделал блестящую карьеру. Службу он начал еще при Павле I в должности начальника канцелярии генерал-прокурора А. Б. Куракина. В 1803 г. Сперанский уже директор одного из департаментов Министерства внутренних дел, а в 1808 г. назначается членом Комиссии для составления законов и товарищем министра юстиции. Все современники Сперанского отмечали, что по сравнению с ним никто не мог с таким блеском и логикой составить доклад, проект, оформить текст закона. Все важнейшие законы начиная с 1802 г. составлялись или редактировались Сперанским.
В конце 1808 г. Александр поручил Сперанскому разработку плана государственного преобразования России. Сперанский принялся за работу с присущими ему энергией и обстоятельностью. Александр передал ему все материалы Негласного комитета, проекты и записки, поступившие в Комиссию для составления государственных законов. Сам Сперанский, по его свидетельству, "изучил все существующие в мире конституции", ежедневно встречался с императором, обсуждая с ним каждый раздел плана.
В октябре 1809 г. проект под названием "Введение к уложению государственных законов" он представил императору. Во вводной части проекта Сперанский подчеркивал неотложность преобразований. Для предотвращения потрясений, подобных Французской революции, необходимы, указывал он, радикальные преобразования, а не поправки, ибо возможность "исправить зло частными мерами миновала". Но эти реформы должны не только сохранить, но и укрепить самодержавную власть царя.
Рассматривая существующее деление населения на привилегированные и непривилегированные сословия как "следствие феодального состояния", Сперанский все же считал правомерным "разделение состояний" людей с различным уровнем их гражданских и политических прав. Но в основу этого деления им положен имущественный ценз. Гражданские права предоставлялись всему населению, но политические - только тем, кто владел недвижимой собственностью. В соответствии с этим Сперанский устанавливал такое "разделение состояний": 1) дворянство (владельцы недвижимой собственности - земли с поселенными на ней крестьянами); 2) "среднее состояние" (купцы, мещане, государственные крестьяне) и 3) "народ рабочий" (помещичьи крестьяне, рабочие и домашние слуги). Дворяне обладали всеми гражданскими и политическими правами, "среднее состояние - только гражданскими правами, но при приобретении недвижимой собственности могли получить и политические права. "Народ рабочий" не имел ни политических, ни гражданских прав.
Сперанский проводил принцип "разделения властей" - законодательной, исполнительной и судебной, при независимости судебной власти и ответственности исполнительной перед законодательной. Им была разработана стройная система центральных и местных учреждений четырех степеней, основанная на принципе разделения властей. Главной в системе законодательных органов власти являлась Государственная дума, в губерниях - губернские думы, в уездах - окружные думы, в волостях волостные думы. Высшими исполнительными органами власти являлись министерства, на местах - губернские, окружные и волостные управления. Высшим судебным органом империи объявлялся Сенат, которому подчинялись губернские и окружные суды, каждый из которых состоял из уголовного и гражданского отделений. Устанавливалась выборность в законодательные и судебные органы власти. Выборы были четырехстепенными, при наличии имущественного ценза для избирателей, что давало доступ к управлению страной лишь дворянам-землевладельцам и верхам буржуазии. Высшим органом, призванным объединить деятельность законодательной, исполнительной и судебной властей, являлся Государственный совет. Он должен был служить связующим звеном между императором и высшими законодательными, исполнительными и судебными органами власти. Ни один законопроект не мог получить силы закона, если он не прошел обсуждения в Государственном совете с последующим утверждением императором. Таким образом, система органов власти в проекте Сперанского нисколько не нарушала прерогатив императора как самодержавного монарха, который мог прервать сессию Государственной думы, распустить ее и назначить новые выборы. Состав Сената, все министры и члены Государственного совета назначались императором.
Александр I признал проект Сперанского "удовлетворительным и полезным". Сперанский составил и календарный план проведения в жизнь своего проекта (в течение 1810 - 1811 гг.). Однако проект встретил упорное сопротивление сенаторов, министров и других высших сановников, считавших его слишком радикальным и "опасным". Александр I, встретив сильное противодействие со стороны правящих кругов, отклонил одобренный им план Сперанского.
Единственное, что воплотилось в жизнь из плана Сперанского, это учреждение 1 января 1810 г. Государственного совета, состоявшего из Общего собрания членов совета и четырех департаментов - законов, военного, гражданских и духовных дел, государственной экономии. Для организации деятельности Государственного совета создавалась Государственная канцелярия во главе с государственным секретарем - им стал Сперанский. Председателем Совета являлся один из членов по назначению императора. Если император присутствовал на его заседаниях, то он занимал место председателя. В состав Государственного совета входили все министры, а также лица, назначаемые императором пожизненно из высших сановников. Государственный совет был высшим законосовещательным органом при императоре. Сначала законопроекты обсуждались в департаментах, затем выносились на обсуждение в Общее собрание и только после утверждения их императором получали силу закона. При этом император мог внять мнению как большинства, так и меньшинства Государственного совета или отвергнуть то и другое, приняв собственное решение. В составе Государственного совета сначала числилось 25 человек, в 1825 г.
– 36, в конце XIX в.
– свыше 70. Как законосовещательный орган Государственный совет просуществовал до 1906 г., когда с появлением Государственной думы ему были приданы права верхней законодательной палаты и состав его был существенно расширен.
Учреждением Государственного совета и преобразованием в 1811 г. министерств завершилась реорганизация органов центрального управления, которые с небольшими изменениями просуществовали до 1917 г.
Преобразовательная деятельность Сперанского вызвала сильное недовольство в высших дворянских кругах. Особенное осуждение с их стороны вызвало издание по инициативе Сперанского указов 3 апреля и 6 августа 1809 г. "О придворных званиях" и "Об экзаменах на чин". Согласно первому указу находившиеся в званиях камер-юнкера и камергера обязывались избрать себе определенный род службы, в противном случае их звания объявлялись лишь почетными отличиями, не дающими никакого чина. Второй указ в целях повышения грамотности и профессионального уровня чиновников требовал, чтобы чины коллежского асессора и статского советника (первый давал личное, а второй потомственное дворянство) присваивались только при предъявлении диплома об университетском образовании или сдаче экзамена в объеме университетского курса. Сильное недовольство дворян вызвало и введение в 1810 - 1811 гг. по совету Сперанского ряда налогов, в том числе и налога на дворянские имения с целью поправить расстроенные финансы и ликвидировать возраставший дефицит в государственном бюджете. Аристократическая спесь была уязвлена и тем, что первым после императора лицом в государстве стал человек незнатного происхождения - провинциальный "попович". Вокруг Сперанского плелись интриги. На него посыпались доносы, где он обвинялся в шпионаже в пользу Франции. После часового конфиденциального разговора с императором, состоявшегося 17 марта 1812 г., Сперанский вышел от него в слезах. В своем доме он застал министра полиции А. Д. Балашова с помощником, которые опечатывали его бумаги. У дома стоял возок для отправки Сперанского в ссылку. Сначала Александр I распорядился увезти его в Нижний Новгород. Через полгода, по новому доносу, Сперанского сослали в Пермь. Опала его вызвала бурю восторга в придворных кругах. Некоторые даже удивлялись "милосердию" царя, "не казнившего этого преступника, изменника и предателя". Эти обвинения являлись чистейшим вздором. Сам царь было убежден в невиновности Сперанского, но принес его в жертву, чтобы погасить растущее недовольство дворянства, вызванное преобразовательными мерами. В 1814 г. Сперанского вызвали из пермской ссылки, в 1816 г. назначили пензенским губернатором, а в 1819 г. сибирским генерал-губернатором, где он провел крупную административную реформу. В 1821 г. Сперанского возвратили в Петербург, назначили членом Государственного совета и управляющим Комиссией для составления законов. Но Сперанский не мог уже вернуть своего былого положения, находясь на второстепенных постах.
Недовольство дворянства преобразованиями Сперанского и вообще политикой Александра I в первое десятилетие его царствования нашло свое выражение в составленной для царя в 1811 г. Н. М. Карамзиным "Записке о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях". Главный смысл "Записки" заключался в доказательстве того, что вся судьба России и ее величие зависели от могущества самодержавия: Россия "процветала", когда оно было сильно, и "падала", когда оно ослабевало. Но вместе с тем Карамзин осуждал "властолюбие неумеренное и незаконное", яркие примеры которого он видел в царствованиях Ивана Грозного и Бориса Годунова. Но он выступал и против "аристократической гидры" олигархического правления. Идеал Карамзина - самодержавие, опирающееся на строгую законность. Он протестовал против "излишней любви к государственным преобразованиям", против "изобретения разных министерств и Советов". "Требуем больше мудрости охранительной, нежели творческой, писал он.
– Новости ведут к новостям и благоприятствуют необузданности, произволу". Однако не следует, по его мнению, создавать многочисленные законы: "Для старого народа не надобно новых законов". Карамзин советовал собрать уже существующие законы, привести их в систему, исключить из них "обветшавшие" (утратившие силу). Он считал, что достаточно "50 умных губернаторов" для нормальной работы администрации на местах. Главный тезис Карамзина об укреплении самодержавия тесно связывался с требованием охраны прав и привилегий дворянства как важнейшей опоры самодержавия. Восхваляя Екатерину II за то, что она возвеличила самодержавие и укрепила дворянство, он осуждал Павла I, который своим "сумасбродством" дискредитировал самодержавие и ограничил права дворянства. Суровой критике Карамзин подвергает и политику Александра I, но уже в другом смысле: проводимые им новшества могут ослабить самодержавие. Карамзин признает, что крепостное право - "зло", но он - решительный противник его отмены. Его аргументация такова. Земля, которой пользуются крестьяне, - бесспорно дворянская собственность, поэтому освобождение крестьян с землей невозможно, ибо это ущемит основные интересы дворянства. Но и освобождение крестьян без земли лишено смысла, даже опасно, ведь сами помещики лишатся тогда средств к существованию - безземельный крестьянин не в состоянии будет нести повинности; нанесет оно несомненный вред и государству, ибо крестьяне "станут пьянствовать и злодействовать", в стране "воцарится безначалие". Отмена крепостного права лишит царя поддержки со стороны дворянства, которое воспримет эту меру как свое унижение. А без поддержки дворянства самодержавная власть царя ослабеет. Поэтому, делает вывод Карамзин, "для твердости бытия государственного безопаснее поработить людей, нежели дать им не вовремя свободу".
2. ВОЙНЫ С ИРАНОМ И ОСМАНСКОЙ ИМПЕРИЕЙ
К началу XIX в. определились два основных направления во внешней политике России: ближневосточное - борьба за укрепление своих позиций в Закавказье, на Черном море и на Балканах и европейское - участие России в коалиционных войнах против наполеоновской Франции.
При вступлении на престол Александра I одним из первых его актов было восстановление отношений с Англией, нарушенных Павлом I. Он отменил его приготовления к войне с Англией, вернул из похода в Индию посланный Павлом казачий отряд атамана М. И. Платова. Возобновляя дружбу с Англией, равно как и с Австрией, Александр не желал вступать в конфликт и с Францией, придерживаясь в это время политики сохранения мира и нейтралитета.