Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Постатейный
Шрифт:
В период перестройки начались процессы обновления всех сфер жизни: создавались новые политические и общественные организации, совершенствовалось делопроизводство в области обращений в органы власти, учитывались предложения и идеи активных граждан и коллективов. Позже Верховный Совет РСФСР поддержал подобные начинания «Декларацией прав и свобод человека и гражданина» [27] , в которой сказано: «Граждане РСФСР имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок».
27
Постановление Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 № 1920-I «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР, 26.12.1991, № 52, ст. 1865.
Весьма интересным представляется постановление Пленума Верховного Суда СССР от 18 апреля 1986 года № 9 «О применении судами законодательства об ответственности должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения предложений, заявлений, жалоб граждан и преследование за критику» [28] , где не только обращалось внимание на необходимость
28
Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 18.04.1986 № 9 «О применении судами законодательства об ответственности должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения предложений, заявлений, жалоб граждан и преследование за критику» // Бюллетень Верховного Суда СССР, № 3, 1986.
В 1988 году в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР вводится новая глава 24.1 «Жалобы на неправомерные действия должностных лиц, ущемляющие права граждан» [29] , которая в апреле 1993 года меняет свое название на «Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан» [30] .
Практически одновременно с этим, ранее действующий Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» [31] утрачивает силу в связи с принятием Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [32] , действовавшим вплоть до принятия в 2015 году Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
29
Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29.01.1988 № 8256-XI «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1988, № 5, ст. 137.
30
Закон Российской Федерации от 28.04.1993 № 4882-1 «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РФ, 03.06.1993, № 22, ст. 787.
31
Закон СССР от 02.11.1989 № 719-1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС СССР, 1989, № 22, ст. 416.
32
Закон Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (утратил силу) // Российская газета, № 89, 12.05.1993.
12 декабря 1993 года с принятием новой, ныне действующей Конституции Российской Федерации [33] право граждан на обращение прямо закреплено в статье 33: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Также через обращения в государственные органы граждане России могут реализовать закрепленное в части 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации право участвовать в управлении делами государства. Таким образом, в истории правового регулирования института обращений наступил новый этап.
33
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 04.07.2020.
Особое внимание обращениям граждан решено уделить на высшем уровне, так в мае 1995 года в Администрации Президента Российской Федерации небольшой по численности Отдел писем и приема граждан был преобразован в Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан [34] , которое в феврале 2010 года преобразовано в Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций [35] .
34
Указ Президента Российской Федерации от 22.05.1995 № 514 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан» (утратил силу) // Российская газета, № 101, 26.05.1995.
35
Указ Президента Российской Федерации от 17.02.2010 № 201 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций» // Собрание законодательства Российской Федерации, 22.02.2010, № 8, ст. 838.
К обязанностям гражданского служащего, закрепленным в федеральном законодательстве, в июле 1995 года отнесено своевременное рассмотрение, включая принятие по ним решений, обращений граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения [36] .
Развитию института обращений граждан в органы местного самоуправления послужило принятие Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [37] , предусматривающего как право граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, так и обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц рассматривать обращения в 30-дневный срок и давать на них ответ по существу. С. Ю. Кабашов в своем исследовании отмечает, что к 1999 году в субъектах Российской Федерации было принято 38 региональных законов о порядке рассмотрения обращений граждан [38] . Вопросу обращений граждан в органы местного самоуправления уделена статья 32 в действующем Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») [39] .
36
Федеральный
37
Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 26) (утратил силу) // Собрание законодательства Российской Федерации, 28.08.1995, № 35, ст. 3506.
38
Кабашов С.Ю. Организация работы с обращениями граждан в истории России: учебное пособие // – М.: Флинта: Наука, 2010. С. 156.
39
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, № 202, 08.10.2003.
В июне 1996 года Президентом Российской Федерации Б. Н. Ельциным в целях налаживания конструктивного взаимодействия между общественными и государственными институтами, обеспечения более эффективного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина издается указ «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» [40] , в соответствии с которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации образовывают комиссии по правам человека субъектов Российской Федерации, и таких комиссий было создано 63 [41] . Данные комиссии анализировали поступающие обращения граждан и содержащуюся в них информацию о проблемах в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, обобщали ее и доводили до сведения главы субъекта Российской Федерации.
40
Указ Президента Российской Федерации от 13.06.1996 № 864 «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 17.06.1996, № 25, ст. 2998.
41
См. Распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 14.03.1997 № 209-р «Об образовании Комиссии по правам человека в Санкт-Петербурге» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга, № 4/45, 23.04.1997.
В апреле 1998 года издается Указ Президента Российской Федерации «О разграничении функций между Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом Правительства Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан» [42] , в соответствии с которым Правительство Российской Федерации создало отдел по работе с обращениями граждан, рассматривающий обращения в рамках выделенной компетенции.
Вопрос принятия федерального закона об обращениях граждан поднимался в Государственной Думе на всем протяжении 1996–2006 гг. Сначала депутатом В. И. Зоркальцевым, когда 15 ноября 1996 года Государственная Дума даже приняла соответствующий закон, который в последствии был отклонен Советом Федерации, доработан, но не подписан Президентом Российской Федерации Б. Н. Ельциным с формулировками о противоречии закона нормам Конституции Российской Федерации и в связи наличием в тексте противоречий. Попытка преодоления вето Президента также не принесла успеха, и 21 декабря 1999 года Б. Н. Ельцин вновь отклонил закон.
42
Указ Президента Российской Федерации от 21.04.1998 № 426 «О разграничении функций между Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом Правительства Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан» (утратил силу) // Российская газета, № 80, 24.04.1998.
Различными депутатами Государственной Думы, среди которых были К. В. Ветров, Б. А. Виноградов, Е. Ф. Лахова, А. Н. Хайруллин, в Государственную Думу вносились законопроекты о порядке рассмотрения обращений граждан, однако дальше рассмотрения профильными комитетами Государственной Думы данные инициативы не проходили, и возвращались на доработку их инициаторам.
В начале 2006 года Президентом Российской Федерации В. В. Путиным (письмо от 30 января 2006 года № Пр-114) в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [43] . В пояснительной записке к законопроекту № 263597–4 отмечено: «Законопроект содержит исчерпывающий перечень обращений, которые не подлежат рассмотрению. К ним относятся: анонимные обращения, за исключением тех, в которых сообщается о преступлениях либо об угрозе государственной или общественной безопасности, обращения, содержащие вопросы, по которым вынесены судебные решения, обращения, содержащие клевету, оскорбления и угрозы в адрес государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц или других граждан, повторные (многократные) обращения, если в них не приводятся новые доводы или обстоятельства, а по предыдущим обращениям давались письменные ответы. В законопроекте устанавливается обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц рассматривать поступившие в соответствии с их компетенцией обращения граждан, принимать по ним необходимые решения, организовывать личный прием граждан, обеспечивать контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации об обращениях граждан. Обращения должны рассматриваться в установленные законопроектом сроки. Положения о сроках работы с обращениями граждан сформулированы таким образом, чтобы государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица имели возможность самостоятельно сократить срок рассмотрения обращений, однако произвольное его увеличение без внесения изменений в федеральный закон неправомерно» [44] .
43
Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Российская газета, № 95, 05.05.2006.
44
Система обеспечения законодательной деятельности Государственной автоматизированной системы «Законотворчество» // URL:(дата доступа: 19.08.2020).
В своем заключении на законопроект (письмо от 8 декабря 2005 года № 3981п-П44), данном до внесения законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации предложило увеличить срок рассмотрения обращений с предлагаемых законопроектом 15 дней до 30 дней, а в исключительных случаях – с предлагаемых законопроектом 30 дней до двух месяцев, поскольку именно эти сроки, как показывает практика, являются оптимальными и достаточными для наиболее полного рассмотрения обращения гражданина.