Особые экономические зоны в Росcии. Правовое регулирование

Пушкин Александр Сергеевич

Четвертый вывод – комплекс социально-экономических эффектов особой зоны может оказывать на экономику страны как положительное, так и негативное воздействие. Положительное влияние обычно имеет место тогда, когда численность и размеры зон достигают определенной критической массы в масштабах страны, а национальная экономика и соответствующее законодательство – необходимой стабильности. В противном случае влияние свободных экономических зон может быть неоднозначным и вызывать значительные перепады в уровне социально-экономического развития регионов, конфликты между органами управления зоной и региональной властью и т. д.

Пятый

вывод состоит в том, что успех любой промышленно-производственной зоны определяется не только ее внутренней рентабельностью, выявленной в ходе количественного анализа затрат и результатов, но и ее международной конкурентоспособностью относительно других особых зон, расположенных в различных странах мира. Поэтому прогноз конкурентоспособности зоны в международном масштабе должен служить одним из базовых параметров при планировании, так как в противном случае иностранные инвесторы предпочтут свободные зоны, более благоприятные с точки зрения инвестирования финансовых средств и ведения бизнеса.

Наконец, шестой вывод заключается в том, что каждому типу зон должен соответствовать свой индивидуально подобранный комплекс льгот и преференций, обеспечивающий оптимальное функционирование бизнеса именно в данной конкретной зоне с учетом всех ее особенностей. При этом принципиально, чтобы система льгот и гарантий была максимально прозрачна для инвесторов, закреплена законодательно и отличалась стабильностью, т. е. не подвергалась существенным изменениям в течение по крайней мере 10 лет. В мировой практике «налоговые каникулы» обычно предоставляются государством инвесторам на территории особой зоны на 2–5 лет, хотя в некоторых случаях они могут достигать 20 лет (в Ирландии) и даже 25 лет (в Сенегале).

1.3. Эксперименты со свободными экономическими зонами в России

Процесс создания свободных зон в нашей стране, начавшийся еще в конце 1980-х гг., может быть разделен на несколько основных этапов.

На первом этапе (конец 1980-х – 1990-е гг.) происходило становление самой идеи свободных экономических зон, принципиально новой для советской ментальности и экономического уклада. По инициативе правительства СССР была разработана так называемая единая государственная концепция свободных зон. Свободные зоны рассматривались как элемент государственной внешнеэкономической политики и способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами. По форме они должны были быть зонами совместного предпринимательства, точнее, компактными территориями с высокой концентрацией предприятий с иностранным участием.

Предполагалось, что такие зоны будут создаваться в регионах с развитым научно-техническим потенциалом с целью производства наукоемкой продукции на базе соединения советских технологий и иностранного капитала. При этом льготы на территории зон предусматривались только в отношении предприятий с иностранным участием и в пределах, определяемых действовавшими в СССР нормами регулирования иностранных инвестиций.

В декабре 1989 г. правительство СССР приняло решение о создании первых свободных экономических зон в городах Находка и Выборг, которые в силу различных причин так и не стали функционировать в задуманных масштабах. Через полгода основные нормативные положения о свободных экономических зонах были изложены в «Основах законодательства об иностранных инвестициях в СССР».

К

началу 1991 г. в Госплан СССР поступило свыше 350 предложений о создании свободных экономических зон в самых различных регионах страны, включая даже некоторые сельские округа; из них предполагалось отобрать 60 наиболее перспективных проектов. Однако эксперты ООН, учитывая существующий мировой опыт, называли эти планы «утопическими и несбыточными», тем более что создание свободных зон предполагалось осуществить практически одновременно и во всех отобранных регионах, без исследования готовности инфраструктуры, должного уровня бюджетного финансирования и серьезной законодательной основы. Именно поэтому международные эксперты советовали на начальном этапе реализации проекта свободных экономических зон в России сконцентрироваться на создании 4–5 зон в качестве «экспериментальной площадки», а затем на базе полученного опыта реализовывать другие проекты.

Несколько позже президент Всемирной ассоциации свободных экономических зон и зон экспортного производства (WEPZA) Р. Болин и ее вице-президент Р. Хейвуд также предостерегали российские власти от свойственной многим новым отечественным проектам «гигантомании». По их мнению, на первом этапе было бы целесообразнее сосредоточить усилия на создании 8–10 свободных зон площадью не более 350 га. Эти рекомендации были реализованы лишь спустя 14 лет при проведении конкурса по отбору особых экономических зон в России в 2005 г. При этом высказывания представителей Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ) полностью повторяют мнение международных экспертов в 1991 г.

К началу 1990-х гг. государственная концепция свободных зон дополнилась множеством региональных инициатив. Они развились, как только в ходе суверенизации союзных республик вопросы о создании зон были официально перенесены на республиканский уровень: в июле – сентябре 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял предложения 11 региональных советов народных депутатов об объявлении их территорий зонами свободного предпринимательства. Зоны учреждались в городах Ленинграде, Выборге, Находке, Зеленограде, Калининградской, Сахалинской и Читинской областях, в Алтайском крае, Кемеровской и Новгородской областях, Еврейской автономной области.

В 1990–1991 гг. Совет Министров и Верховный Совет РСФСР утвердили по каждой зоне отдельное положение, закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус. Заметим, что в положениях зоны именовались «свободными экономическими зонами», а не «зонами свободного предпринимательства», как в упомянутых постановлениях об их учреждении. Набор предоставленных зонам льгот был практически одинаковым, а сами они рассматривались уже не только как внешнеэкономический, но скорее как внутриэкономический инструмент, призванный создать противовесы централизованной системе хозяйствования.

Хотя принятые решения способствовали притоку в зоны иностранного капитала – росло число совместных предприятий в Находке, Калининграде, на Сахалине, – они не были до конца продуманы ни с точки зрения реализуемости, ни с точки зрения последствий.

Во-первых, предполагаемые масштабы зон, которые охватывали не только небольшие территории, но и обширные области и целые края, были заведомо неэффективными из-за необходимости колоссальных капиталовложений и проблем, связанных с соблюдением на больших территориях особых таможенных процедур.