Политические партии
Шрифт:
Совершенно иные результаты дает многопартийная система, состоящая из независимых партий, порождаемая режимом пропорционального представительства. Как правило, каждая партия здесь может увеличивать свое представительство только за счет ближайших родственных партий: во Франции, например, коммунисты — за счет социалистов, народные республиканцы — за счет умеренных, радикалов или РПФ, etc. Каждая, стало быть, стремится подчеркнуть различия в деталях, противопоставляющие ее ближайшему из соперников, вместо того чтобы выявить свое глубокое с ним сходство. Результатом будет углубление политических расхождений и расширение противостояния. Такое обострение соперничества между родственными партиями совпадает, как представляется, с общей экстремизацией общественного мнения: партии левой сдвигаются еще левее, партии правой — еще правее. А внутри любого объединения каждая старается перещеголять соседа в оригинальности. При Третьей республике описанный феномен был, кстати, более свойствен левой, нежели правой, поскольку правая состоявшая из бывших противников режима или бывших левых, отброшенных к консерваторам вследствие синистризма, имела плохую репутацию; стремление всех партий центра выглядеть «левее» было в этом отношении весьма симптоматично. Но экстремизация тем не менее проявлялась и внутри правой: там обычно поносили «умеренных» и перебежчиков, а начиная с 1934 г. явно ощущалось тяготение к фашизму; в 1945–1946 гг. партия радикалов и даже часть МРП испытывали весьма значительный прессинг демагогии «экономического либерализма». Такая экстремизация общественного мнения, по-видимому, меньше захватила другие страны, но тем не менее она представляется соответствующей общей
Этот процесс полностью не прекращается даже в том случае, если эффект многопартийности сглажен союзами, сложившимися во втором туре: ведь в предвыборных альянсах обычно обнаруживается тенденция к доминирующей роли самой экстремальной партии. Свойственная центристской партии «политика качелей» так или иначе позволяет несколько сгладить противоречия: она амортизирует противоположность двух основных блоков. Но это умиротворяющее действие сопровождается известной неразберихой: среди депутатов центра одни одерживают победу, опираясь на поддержку правой, а другие — на поддержку левой. Из-за этой тактики, которую во Франции называют «техникой летучей мыши», центристские партии постоянно обречены на своего рода «четвертование» между контрастными устремлениями: перепады настроений их по-разному настроенных депутатов толкают их то к консервативной, то к прогрессистской политике; пример радикальной партии при Третьей республике хорошо иллюстрирует этот механизм. В конечном итоге противостояние не столько амортизируется, сколько дестабилизируется, достигая крайности: противоположности приобретают взаимоисключающий характер, не соответствующий никакому действительному варианту общественного мнения. Да и какой же репрезентативности можно ожидать от разномастных депутатов, которые занимают противоположные точки в пространстве общественного мнения? Чтобы представительство было менее искажено, нужно, чтобы партия центра оставалась очень гибкой, делилась на различные фракции, соответствующие неоднородности поданных за нее голосов, иначе ее сплоченность внесет элемент искусственного единства в ее избирательный корпус; амплитуда расхождений будет не уменьшена, а искажена. С другой стороны отметим, что ни второй тур, ни практика союзов не являются препятствием для обострения политических расхождений родственных партий, когда они стараются акцентировать свои различия, чтобы привлечь колеблющийся между ними контингент избирателей; здесь, напротив, более плодотворным оказывается механизм снятия кандидатур: он позволяет монополизировать представительство тому из членов альянса, который стоит во главе его.
Глубокое влияние на амплитуду противоречий оказывает также и внутренняя структура партий. Однородные партии, если это к тому же партии централизованные и тоталитарные, вносят в общественное мнение непримиримые противоречия, которые в самой реальности отсутствуют. Во Франции, например, сама природа коммунистической партии обусловливает ее абсолютный разрыв со всеми другими; но избиратели, голосующие за коммунистов, вовсе не так уж резко отличаются от своих сограждан. Когда говорят о коммунизме как о чем-то абсолютно из ряда вон выходящем, нужно проводить различие между партией самой по себе и тем сектором общественного мнения, который она представляет; подобная оценка справедлива для первого, но не для второго. А следовательно, обособление этой партии представляет французское общественное мнение в искаженном виде. Большая его часть на самом деле сегодня, как и в 1936 г., склоняется к левой. Если суммировать электорат коммунистов, социалистов и тех голосующих за радикалов и народных республиканцев избирателей, которые действительно стоят на прогрессистских позициях, мы получим в итоге половину страны. Но природа коммунистической партии, препятствующая сотрудничеству с другими и вынуждающая ее сохранять совершившийся в 1947 г. разрыв трехпартийности, не позволяет этому прогрессистскому большинству проявиться на парламентском и правительственном уровне2. Эта природа вносит во фронт левой зияющий разрыв, полностью его парализуя. Из-за этого внутреннего железного занавеса все здание политической жизни Франции приобретает крен вправо, что, конечно же, не соответствует общественному мнению. Создается впечатление, что те голоса левой, которые достаются компартии, как бы стерилизованы: ведь депутаты-коммунисты всегда «вне игры». Эти голоса, фигурально выражаясь, могут возбуждать партию — но и только; разве что иногда, в виде редкого исключения… А это означает, что национальное представительство полностью искажено. Восстановление трехпартийности или создание нового Народного фронта не сделает его более адекватным, так как революционная и раскольническая позиция компартии внутри такого альянса не соответствовала бы реформистской настроенности ее избирателей и их лояльности существующему режиму. Общественное мнение оставалось бы деформированным — изменилась бы лишь направленность деформации.
Этот пример подводит нас к рассмотрению фундаментальной проблемы — проблемы соответствия между общественным мнением и правительственным большинством, совпадение которых выступает для демократического режима определяющим. В этом отношении следует прежде всего установить различие между большинством принудительным и большинством свободным. Когда распределение голосов между партиями таково, что никакие ухищрения не могут поколебать правительственного большинства, и оно становится как бы неподвластным борьбе депутатов и всевозможными парламентским интригам, — это большинство принудительное. И напротив, когда несколько партий имеют почти равное количество голосов, и никакая из них не может получить власть одна, формирование большинства в значительной степени зависит от воли депутатов и их партийных штабов, поскольку общественное мнение непосредственно в данный вопрос не вмешивается, — это свободное большинство. Первый случай соответствует традиционному понятию демократии; второй приводит к гибриду демократии и олигархии, когда народ своим волеизъявлением призван лишь определять соответствующий процент влияния партийных штабов. Система партий играет здесь первостепенную роль, что можно охарактеризовать следующей формулой: двухпартийность ведет к большинству, предписанному общественным мнением; многопартийная система с независимыми партиями — к большинству произвольному; многопартийная система, для которой характерны союзы партий — к большинству полупроизвольному.
А теперь возьмем английские выборы: назавтра после голосования ясно, кто получит власть; известно большинство, не подлежащее никакому сомнению; одна партия формирует правительство, другая — оппозицию. Механизм никогда не давал сбоев, за исключением периода 1918–1935 гг. по причине временной трехпартийности (которую избирательная система сама же позже и устранила) или военного времени, когда создавались правительства национального единства — в обоих случаях речь идет о ситуациях исключительных. В обычное время во всех странах, где мажоритарная система порождала двухпартийность, правительственное большинство предписывалось парламенту общественным мнением. Избирательная система слегка его деформировала, искусственно это большинство преувеличив, но она его не исказила. Двухпартийная система выступает чем-то вроде увеличительного стекла, которое позволяет яснее видеть деление на большинство и оппозицию. Сравним все это с многопартийной системой, образованной независимыми партиями в результате действия режима пропорционального представительства, допустим, во Франции до 1951 г. Здесь возможно любое или почти любое большинство. В Собрании 1946–1951 гг. можно было наблюдать: 1) центристское большинство (СФИО, МРП, радикалы и несколько умеренных), фактически под разными названиями управлявшее после 6 мая 1947 г.; 2) трехпартийное большинство (коммунисты, СФИО, МРП), аналогичное существовавшему при двух Учредительных собраниях, которое правило
При плюрализме независимых партий, порожденном голосованием в два тура, формирование большинства менее произвольно, оно зависит от тех союзов, которые вынуждены заключать партии. Но эти альянсы не переходят автоматически на правительственный уровень; они даже имеют тенденцию разрушаться там в силу естественных расхождений. Пример Франции в 1928–1939 гг. показывает, как велика возможность парламентских комбинаций. Если во многих других странах, где до войны 1914 г. практиковались два тура, большинство было, как правило, более стабильным и соответствующим показателям выборов, то и там оно, тем не менее, не оставалось неизменным и обычно существенно зависело от коалиционных игр, для которых предоставлялась большая свобода. Так, во Франции конец самоизоляции коммунистической партии в 1936 г. и вступление ее в коалицию левой коренным образом изменили равновесие большинства; то же самое можно сказать и об изгнании ее из трехпартийного союза в 1947 г. Все это весьма далеко от принципа обязательного, принудительного большинства, порождаемого двухпартийностью; здесь можно говорить о большинстве, наполовину свободном, произвольном.
III. Партии и структура управления
Развитие партий ломает рамки прежних политических классификаций, идущих от Аристотеля или Монтескье. Классическая противоположность парламентского, президентского и представительного режимов уже не может отныне служить стержнем современного конституционного права. Однопартийность коренным образом сближала кемалистскую Турцию, советскую Россию и гитлеровскую Германию, хотя первая напоминала представительный, вторая — полупарламентский, а третья — полупрезидентский режим. Двухпартийная Великобритания и ее доминионы, несмотря на общую принадлежность к парламентаризму, продолжают коренным образом отличаться от континентальных многопартийных режимов и в некотором отношении более близки к политическому устройству Соединенным Штатов, несмотря на президентскую природу последнего. Различие однопартийности, двухпартийности и многопартийности поистине имеет тенденцию стать основной классификацией современных политических режимов.
Но при всей своей важности это различие рискует вовлечь нас в заблуждение. Если число партий и выступает главным элементом структуры власти, то все же нельзя по этой причине пренебрегать и другими ее элементами. Сравнение Англии и Соединенных Штатов хорошо иллюстрирует роль внутренней структуры партий, поскольку английская централизация четко противостоит американской децентрализации. Точно так же собственно политические различия между СССР и Турцией до 1950 г. существенным образом связаны с тоталитарной природой и однородным характером коммунистической партии и специализированной природой и неоднородностью республиканской партии народа. Противоположность жесткости партий Четвертой и гибкости партий Третьей республики во Франции слишком часто упоминается, чтобы здесь особо на ней останавливаться. Не менее существенное значение имеет и сила партий; наличие доминирующей партии может видоизменить сущность политического режима, как что мы наблюдаем в некоторых американских штатах или в Швейцарии до 1914 г. Более того, к тем же последствиям порой ведет простое изменение парламентского большинства. Если большинство в Конгрессе США и президентский пост в принадлежат одной и той же партии, разделение официальных властей сглаживается; если их держат в своих руках различные партии, оно выступает гораздо сильнее. Влияние партий ведет к признанию относительности властных структур, которые могут быть преобразованы в результате даже простого изменения соотношения политических сил внутри страны; здесь далеко до жесткости классических конституционных норм.
Степень разделения властей гораздо больше зависит от партийной системы, чем от положений, записанных в конституциях. Так, однопартийность приводит к весьма значительной концентрации властей, даже если официальные тексты устанавливают более или менее обозначенное их разделение: единственная партия прочно скрепляет их в различных властных органах. Почти такова же роль партийной системы и в плюралистических режимах, только там это менее подчеркнуто. Соперничество партий ослабляет связи, которые каждая из них могла бы установить между парламентом и правительством; конституционное разделение властей вновь обнаруживает известную эффективность; оно может даже дублироваться партийным делением, которое идет от специализации каждой партии на определенной функции. Двухпартийная и многопартийная системы ведут в этом смысле к совершенно разным следствиям. Влияние партий на разделение властей зависит не только от их количества, но и от их внутренней структуры и даже от их соответственных размеров; слабая и децентрализованная инфраструктура — за некоторыми исключениями — углубляет разделение властей; изменения большинства при известных обстоятельствах могут его изменить коренным образом. Каждый из этих факторов по-своему действует при парламентском, президентском или представительном режиме. Реальное разделение властей есть, следовательно, результат взаимодействия партийной системы и конституционных норм.
Двухпартийность в целом ведет к концентрации властей. Одна партия обладает абсолютным большинством в парламенте; одна партия занимает все посты в правительстве — эта партия устанавливает очень тесную связь между тем и другим. Официально в Великобритании существует парламентский режим, то есть режим относительного разделения властей, так как кабинет и палаты имеют свои четкие функции (у первого это исполнительная власть, у вторых — законодательная), но поскольку в их распоряжении средства взаимного воздействия, это позволяет им влиять друг на друга (комиссии по расследованиям, запросы, выражение недоверия и вотум доверия у парламента; право роспуска у правительства). Но практически наличие правящей мажоритарной партии преобразует эту юридическую схему снизу доверху. Такая партия объединяет в своих руках основные прерогативы законодательной и исполнительной власти. Правительственные посты принадлежат ее руководителям, которые воплощают в действительность ее доктрину и программу в том виде, как она содержится в избирательной платформе; тексты законов подготавливаются в исследовательских центрах партии и вносятся от имени кого-то из ее депутатов в комиссии палат, вотируются ее парламентской группой, применяются на практике правительством этой партии. Парламент и правительство подобны двум машинам, приводимым в движение одним мотором — партией. В этом смысле двухпартийный режим не столь уж отличен от однопартийного. Но что касается последнего, там исполнительная и законодательная власть, парламент и правительство — это конституционный фасад; реально же всей властью обладает партия. В дуалистической системе декоративный характер официальных органов несколько сглажен присутствием оппозиционной партии; это придает особенно большое значение парламентским дебатам. Разумеется, их исход не вызывает сомнения: если мажоритарная партия хочет провести свою точку зрения, она всегда способна это сделать в силу самого факта своего большинства; но, учитывая необходимость выдержать обстрел критиков оппозиции, она порой может сгладить решительность своих проектов, памятуя о значении дебатов для будущих выборов — ведь они в основном становятся достоянием гласности. Призрачный характер самостоятельности правительства еще заметнее: кабинет почти копирует штаб партии-победительницы; соответствующее влияние различных министров на общие решения нередко определяется скорее их положением в партии, нежели значимостью их функций в рамках правительства (как это имеет место и в однопартийных режимах). Дуализм радикально отличается от однопартийности ограничением власти и присутствием оппозиции, но что касается разделения властей — или скорее их концентрации — они весьма близки.