Политические сочинения
Шрифт:
Технология № 8 — изменение конституции конституционными или простыми законами, которые, хотя каждый из них в отдельности может не иметь выраженного антиконституционного характера, в совокупности приводят к появлению антиконституционного феномена. Отметим, что эта модель может фактически использоваться для перехода от нестабильной демократии к авторитаризму (конституционные монархии Южной Европы); от авторитаризма к демократии (демократический переходный процесс в Испании, некоторых государствах Восточной Европы, Африки – ЮАР, Латинской Америки – Бразилия, Аргентина); от одной формы авторитаризма к другой (многие политические режимы развивающихся стран). Так называемая «договорная модель перехода к демократии» в Испании стала возможной без разрыва конституционной преемственности за счет трансформации старых франкистских основных законов, к которым был добавлен еще один – «Закон о политической реформе», получивший на референдуме 15 декабря 1976 г. 94,45 % голосов. Он составил основу трансформации франкистской системы «органической демократии» в демократический режим западного типа. В результате постепенной конституционной реформы форма правления (конституционная монархия) осталась без изменения, а политические и административные структуры франкистского режима были не разрушены, но «интегрированы» в новые гражданские структуры, что, по мнению современных критиков, сделало их менее демократическими [358] . В странах Латинской Америки (например, в Аргентине) применение этой технологии
358
S'anchez Navarro A.J. La transiti'on espa~nola en sus documentos. Madrid: Centro de Estudios Politicos у Constitucionales, 1998.
359
Serena de la Graza M. Transiciones en Am'erica Latina: Refl exiones sobre la reforma politico-institucional en Brasil у Argentina // Transiciones у Disenos Institucionales / Ed. by M. del Refugio Gonz'alez, S. L'opez Ayll'on. M'exico: Universidad Nacional Aut'onoma de M'exico, 2000. P. 225–253.
360
South Africa: Designing New Political Institutions / Ed. by M. Faure, J.E. Lane. London: Sage Publications, 1996.
Технология № 9 — принятие конституции, поправок к конституции или конституционных законов с использованием институтов непосредственной демократии (референдумов, плебисцитов или так называемых всенародных опросов), функционирование которых, однако, не отвечает или не вполне отвечает критериям объективности. Традиция «манипулируемых» референдумов, восходящая к бонапартистским плебисцитам, получила развитие в Третьем рейхе, диктаторских режимах Южной Европы – Италии, Испании, Португалии, Греции. Конституции некоторых стран предусматривают для главы государства возможность назначить референдум по вопросам политического строя. Ставка в таком референдуме не законодательный вопрос, а, в сущности, голосование о доверии главе государства. Использование подобных референдумов плебисцитарного типа, взятых из бонапартистско-голлистской традиции, характерно для стран с нестабильной политической системой и сильной президентской властью. Так, в Египте с помощью плебисцитарного референдума (а не путем выборов) президент Мубарак получил обновление своего мандата в 1993 г.; в постсоветской России первым из вопросов референдума 25 апреля 1993 г. был вопрос о доверии Президенту. В период 1994–1995 гг. президенты ряда постсоветских республик Центральной Азии использовали этот инструмент для удержания власти: Казахстан – референдум 29 апреля 1995 г., продливший президентский мандат до 2001 г., Киргизия – референдум 30 января 1994 г. об одобрении политики президента; Туркменистан – референдум 14 января 1994 г., продливший президентский мандат до 2002 г.; Узбекистан – референдум 26 марта 1995 г., продливший президентский мандат до 2000 г., и референдум 27 января 2002 г., поддержавший идею изменения конституционного срока полномочий президента с пятилетнего на семилетний; Беларусь – референдум 17 октября 2004 г., внесший в конституцию изменения, обеспечивающие возможность третьего срока для действующего Президента. Во всех случаях процент голосовавших «за» близок к 100 % от числа принимавших участие в референдуме [361] .
361
Denquin J.-M. R'ef'erendum et pl'ebiscite: Essai de th'eorie g'en'erale. Paris: LGDJ, 1976; Guillaume-Hofnung M. Le r'ef'erendum. Paris: PUF, 1994; Hamon F. Le r'ef'erendum. Etude comparative. Paris: LGDJ, 1995. P. 61.
Технология № 10 — радикальное (и неоправданно широкое) толкование конституции Конституционным или Верховным судом. Несмотря на свою изначальную слабость в системе разделения властей, суды за несколько последних десятилетий стали самостоятельными центрами властных решений, основанных, впрочем, на таком достаточно искусственном принципе, как уважение к законам в западной демократии (там, где нет такого уважения, роль конституционного правосудия не может быть велика, а их решения вполне легитимны). Если ранее возможны были упреки конституционному правосудию за излишнюю сдержанность или даже сознательное самоустранение (в рамках доктрины «политических вопросов»), то сегодня повсеместно критикуется то, что называется «преторианским активизмом» судов, осуществляемым во имя общих принципов (легитимность и народный суверенитет) или на оппортунистической основе (когда инициатором выступают сами судьи). Так, в США говорят о нескольких революционных изменениях конституции путем судебного толкования (например, Четырнадцатой поправки) в контексте преодоления расовой сегрегации, соотношения понятий собственности и свободы (в частности, в период «Нового курса» Ф.Д. Рузвельта). «Революционная» теория и практика судебного толкования конституции вносит свой вклад в возможности ее новой интерпретации.
Современная философия толкования, использующая методы деконструктивизма, структурной лингвистики и т. д., способна обеспечить неконтролируемую смену конституционных парадигм, сохраняя при этом все внешние атрибуты легальности. Последний вариант способствует превращению судов в политический институт, противостоящий другим ветвям власти и способный, неправомерно выходя за рамки своей компетенции и роли «негативного законодателя» (т. е. подменяя другие конституционные органы), активно участвовать в трансформации общества. Критериями определения сдержанности или активизма судов признается важность отвергнутых судом законов, с одной стороны, и характер аргументации, приведшей к нуллификации закона, с другой стороны.
Ситуация включает также различные средства и технологии толкования: изменение закона о конституционном правосудии, определяющего его состав и компетенцию; принятие самим судом определенной доктрины толкования (например, доктрины невмешательства в рассмотрение «политических дел» или, напротив, активного вмешательства в них в силу принципа «воинствующей демократии»); возможности различной интерпретации конституции (или конституционной поправки) в зависимости от изменения самой процедуры толкования, наконец, вольного или невольного занятия судом определенной политической позиции (как в случаях с последующей легитимацией конституционных переворотов).
В условиях конституционных кризисов институт конституционного правосудия оказывается в фокусе политической жизни. Конституционные и Верховные суды занимали противоположные позиции по сходным вопросам. В России и Индии они выступили против попыток изменения действующей Конституции по инициативе главы государства или правительства (в условиях чрезвычайного положения), в Японии и Израиле отказались от рассмотрения «политических вопросов» (предоставив их решение законодательной власти), в Пакистане (и ряде стран Латинской Америки) легитимировали диктаторские режимы. В ряде случаев (например, в Южной Африке) Конституционный суд выступал гарантом переходного процесса, в других (как Верховный Суд на Украине) – арбитром в разрешении политического конфликта, в третьих (например, в Сербии или Киргизии) – суды вообще меняли свою позицию в течение 48 часов.
Эти знаковые решения каждый раз получали теоретическое и правовое обоснование. Например, последующая легитимация военных переворотов включала кельзеновскую теорию «революционной законности» (или революционной легальности), доктрину «необходимости» или «защиты конституционных принципов». Дезавуирование этих решений после устранения диктаторских режимов осуществлялось путем введения в доктрину понятия «конституционного отклонения» (или «конституционной девиации»), а попытки оспорить соответствующие решения со стороны оппозиции отвергались на основании доктрины «неуважения к суду». Все эти манипуляции имели целью обосновать диктаторские режимы, но лишь до тех пор, пока они оставались у власти [362] .
362
Конституционный Суд как гарант разделения властей: Сборник докладов. М.: Институт права и публичной политики. 2004.
Технология № 11 – манипулирование положениями конституции за счет их изменения на семантическом уровне в рамках политической интерпретации конституционных норм (без текстуальных изменений или судебного толкования). Этот способ основан на рассмотрении конституции не как юридического, а скорее как политического документа; его применение возможно в случае известного консенсуса внутри элиты и с привлечением мнения экспертного сообщества. С его помощью конституция преобразуется «очевидным» мнением авторитетных лиц. Возможно своего рода ретроактивное толкование источников основного закона, подготовительных материалов к нему (независимо от того, признаются ли они источником права в данной юрисдикции). Примером может служить так называемая «поправка Асида», которая не была поправкой в юридическом смысле, но представляла собой последующую интерпретацию смысла части второй ст. 9 Конституции Японии одним из организаторов ее принятия. В результате эта статья, включенная для выполнения Потсдамских соглашений о демилитаризации и пацифизме, была заново интерпретирована таким образом, что это позволило Японии вновь начать вооружаться [363] . Другой пример – сомнительная с юридической точки зрения интерпретация де Голлем ст. 11 Конституции Франции, позволившая ему провести конституционный референдум в обход парламента (реформа 1964 г.). Эта интерпретация, в момент ее реализации рассматривавшаяся экспертами как конституционный переворот, была, однако, впоследствии сохранена и получила легитимность в качестве альтернативной интерпретации и «юридического прецедента» [364] . Третий пример – «ползучая конституционализация» в странах народной демократии, которая подразумевает такую политическую интерпретацию положений номинального конституционализма советского типа, которая открывает возможности установления минимального правового контроля над коммунистической партией (ранее вообще не упоминавшейся в конституции) [365] . В Китае таким путем семантических изменений некоторых идеологических формул удалось начать переход к рыночной экономике: поскольку никто не знает, что такое «социализм» или «ленинские нормы», данное понятие можно наполнить различным юридическим смыслом, вплоть до противоположного – принятия рыночной экономики. Вообще этот метод может быть использован сторонниками демократизации системы в ситуации номинального конституционализма: неопределенные с юридической точки зрения понятия конституции могут быть легко изменены в нужном идеологическом направлении; но при условии постепенного ослабления законодательного и судебного контроля над исполнительной властью его можно использовать и в обратном направлении, вплоть до превращения конституции в номинальный документ.
363
Five Decades of Constitutionalism in Japanese Society / Ed. by Y. Higuchi. Tokyo: University of Tokyo Press, 2001.
364
Duverger M. La Monarchie R'ep'ublicaine, ou comment les democraties se donnent des rois. Paris: Robert Laffont, 1974.
365
The Revolutions of 1989 / Ed. by V. Tismaneanu. London; New York: Routledge, 1999.
Технология № 12 — изменение правоприменительной деятельности при одновременном подавлении независимого конституционного правосудия (например, использование доктрины политических решений). Эта ситуация возникает во многих странах с нестабильной правовой системой в условиях реконституционализации (конституционных контрреформ). В основе – конфликт между новой конституцией (фиксирующей желательные ценности и нормы) и прежней, более консервативной социально-политической реальностью. В стремлении преодолеть этот конфликт и установить «конституционный порядок» исполнительная власть может пожертвовать конституционными достижениями в пользу эффективности административного управления, вернув ситуацию к доконституционной стадии. Основными направлениями ретрадиционализации конституционного строя при таком подходе оказываются ограничение децентрализации (федерализма) в пользу централизации; ограничение парламентаризма и, соответственно, превращение разделения властей в разделение функций; укрепление властной вертикали путем подчинения политическому (партийному) контролю рекрутирования должностных лиц на всех уровнях (центральном, региональном, муниципальном), подчинения их общим ценностям режима (нечто в роде государственной идеологии); расширение принудительных полномочий государства с неизбежным параллельным ограничением гражданских прав (ослабление или фактическая отмена парламентского контроля над институтом введения чрезвычайного положения); внесение изменений в избирательное право и перегруппировка политических партий в пользу одной из них; усиление полномочий главы государства и исполнительной власти по назначению и смещению чиновников (гражданских и военных); расширение делегированных полномочий администрации. В конечном счете, результатом может стать модель имперского президентства [366] .
366
Ibid.
Технология № 13 — введение конституции как чисто номинального акта при изменении политического режима. Неконституционность этой практики определяется тем, что для ее осуществления необходимо подавление независимых центров законодательной и судебной власти. В такой системе возможны формально совершенно конституционные изменения (они были чрезвычайно просты во всех номинальных конституциях), которые, однако, вырабатываются и определяются за пределами формальных институтов власти, а затем лишь получают юридическое оформление, проходя необходимые стадии обсуждения, внесения «поправок» и даже «всенародного голосования», результаты которых предрешены заранее. Для таких систем (в основном советского типа) характерен выраженный дуализм номинальной и реальной конституций. Последняя, разумеется, не получает открытого выражения в кодифицированном виде, однако ее неписаные нормы действуют очень жестко, а за их нарушением непременно следуют санкции. Реальный центр власти (политбюро, исламское духовенство, хунта) может быть скрыт от непосредственного наблюдения и даже не отражен в основном законе.