Политический порядок в меняющихся обществах
Шрифт:
Было бы удобно ограничиться подобной картиной, но дело не обстоит столь просто. Стабильность любого общества зависит от соотношения между уровнем политической активности населения и уровнем политической институциализации. Уровень политической институциализации в обществе с низким уровнем политической активности может быть много ниже, чем в обществе с более высоким уровнем политической активности населения, и все же общество с низким уровнем того и другого может оказаться более стабильным, чем общество с более высоким уровнем институциализации и еще более высоким уровнем политической активности населения. Политическая стабильность, как мы уже указывали, зависит от отношения институциализации к политической активности. С возрастанием политической активности должны возрастать также сложность, автономия, адаптивность и согласованность политических институтов общества — если мы хотим, чтобы политическая стабильность сохранялась.
Современные политические системы в какой-то мере можно отлипать от традиционных по уровню политической активности населения. Развитые политические системы в какой-то мере можно отличать от слаборазвитых по уровню их политической институциализации. К этим критериям Различения можно теперь добавить третий: различие между системами, где Уровень политической активности населения высок по отношению к уровню политической институциализации, и такими, где уровень институциализации высок относительно политической
И гражданские, и преторианские общества могут таким образом, существовать при разных условиях политической активности населения. Наложение классификации обществ по уровню политической активности, с одной стороны, на их классификацию по отношению институциализации к активности, с другой, дает нам типологию политических систем, показанную в таблице 1.6.
Эта типология историку политических идей может показаться знакомой. Отправляясь от по-новому заданного набора категорий, но имея в виду выявление все тех же условий политической стабильности, наш анализ привел к типологии политических систем, поразительно напоминающей классические концепции. Теоретики прошлого подразделяли политические системы двояким образом: по числу правителей и по характеру правления. Это разделение систем на такие, которые управляются одним, немногими или многими, примерно соответствует нашему и других современных исследователей различению по уровню вовлеченности населения в политику. Различение между гражданскими и преторианскими системами примерно соответствует различию, постулированному Платоном, Аристотелем и другими классическими авторами, между легитимным государством, где действуют законы, где правители действуют во имя общественных интересов, и порочными и беззаконными системами, где правители действуют, преследуя свои, а не общественные интересы. «…Только те государственные устройства, которые имеют в виду общую пользу, являются… правильными; имеющие же в виду только благо правящих — все ошибочны и представляют собой отклонение от правил…»96.
Рис. 1. Политическая институциализация и политическая активность
Таблица 1.6. Типы политических систем
Как понимали греки, «правильное» политическое устройство может принимать различные формы, подобно тому как в наше время политические системы США, Великобритании и СССР существенно отличаются друг от друга. В противоположность им, к обществам с извращенным устройством относились те, в которых не действовали законы и органы власти, не было сплоченности, дисциплины и согласия, где частные интересы доминировали над общественными, где отсутствовали гражданские обязанности и гражданский долг, где, наконец, политические институты были слабы, а общественные силы влиятельны. По Платону, в выродившихся государствах правят различные виды стяжания — сила, богатство, численность групп и харизма. Они суть манифестации того, что Макиавелли называл порочным государством, где, по словам одного комментатора, процветают «все виды произвола и насилия, очень неравномерное распределение богатства и власти, нарушения мира и справедливости, беспорядочные амбиции, раздоры, беззаконие, бесчестность и презрение к религии»97. Современными эквивалентами этой классической идеи порочного государства могут служить теория массового государства Корнхаузера, государства, где элиты доступны влиянию масс, а массы подвержены мобилизации со стороны элит, и созданная Раппопортом концепция преторианского государства, в котором «частные амбиции редко наталкиваются на ограничения со стороны общественного сознания и где максимально велика роль власти (т. е. богатства и силы)»98.
Практически невозможно классифицировать такого рода государства с точки зрения формы правления. Мы можем не сомневаться, что США — это конституционная демократия, а СССР — коммунистическая диктатура. Но какова политическая система Индонезии, Доминиканской Республики, Южного Вьетнама, Бирмы, Нигерии, Эквадора, Аргентины, Сирии, где проводились выборы? Но эти страны, очевидным образом, не являются демократиями в том смысле, в котором таковыми являются Дания или Новая Зеландия. У них были авторитарные правители, но это не эффективные диктатуры, как коммунистические государства. В другие периоды своей истории во главе их стояли харизматические личности или военные хунты. Они не поддаются классификации в терминах какой-либо конкретной формы государственного устройства, поскольку их отличительной характеристикой является хрупкость и зыбкость всех форм авторитета. Харизматический лидер, военная хунта, парламентский режим, популистский диктатор сменяют друг друга непредсказуемым и озадачивающим по видимости образом. Формы участия в политике нельзя назвать ни устойчивыми, ни институциализованными; могут происходить резкие колебания от одной формы к другой. Как давно уже указывали Платон и Аристотель, порочные или преторианские государства часто совершают колебания между деспотизмом и властью толпы. «Там, где ранее установившаяся политическая власть характеризуется высокой степенью автократии, быстрое и насильственное свержение этой власти демократическим режимом с высокой вероятностью приводит к появлению экстремистских массовых движений, чреватых изменениями новой демократии в антидемократических направлениях». Раппопорт находит у Гиббона краткое описание ритмики преторианского государства, которое «балансирует между крайностями абсолютной монархии и дикой демократии». Такая нестабильность есть признак общества, в котором отсутствует политическая общность и в котором политическая активность опережает институциализацию политики99.
Государства гражданского типа, напротив, располагают четкими и стабильными формами институциального авторитета, отвечающими достигнутому в них уровню политической активности населения. В традиционных обществах эти структуры обычно принимают форму либо централизованной бюрократической империи, либо сложно организованной феодальной монархии, либо некоторой комбинации того и другого. На либеральном уровне политической активности среднего класса преобладающей формой политических институтов обычно являются парламентские ассамблеи, формируемые посредством какой-либо ограниченной формы выборов. В обществе современного типа с полномасштабным участием населения в политике на смену или в дополнение к традиционным политическим структурам в качестве ключевых институтов для организации вовлечения масс в политику приходят политические партии. На всех уровнях, однако, политические институты достаточно сильны, чтобы обеспечивать базис для легитимного политического строя и работающего политического сообщества. Институты обеспечивают принудительную политическую социализацию в качестве платы за участие в политике. В преторианском обществе группы мобилизуются в политику без прохождения политической социализации. Отличительной же чертой высокоинституциализованной политической системы является та цена, которой приходится оплачивать власть. В гражданском обществе ценой власти служат ограничения на ресурсы, которые могут быть использованы в политике, процедуры, посредством которых может приобретаться власть, и установки, которых могут придерживаться люди во власти. В обществе современном и сложном, с большим разнообразием общественных сил, индивидам из любой общественной группы приходится вносить существенные изменения в свое поведение, свои ценности и свои установки в процессе прихода к власти через посредство политических институтов общества. Может оказаться, что им придется отвыкнуть от многого из того, чему они научились в семье, этнической группе и общественном классе, и адаптироваться к совершенно новому кодексу поведения.
Формирование гражданского государственного устройства может иметь некоторое отношение к стадии модернизации и вовлеченности населения в политику, но прямо от нее не зависит. К середине XX в. многие из наиболее развитых стран Латинской Америки достигли сравнительно высоких показателей грамотности, душевого национального дохода и урбанизации. В середине 1950-х гг. Аргентина, к примеру, была уже высокоразвитой страной в экономическом и социальном отношениях. Почти половина аргентинцев жила в городах с населением более 20 000 человек; 86% населения было грамотно; 75% были заняты вне сельского хозяйства; ВНП на Душу населения составлял более 500 долларов. Аргентинская политическая система, однако, оставалась заметно недоразвитой. «Общественное благо, — сказал Сармьенто в 1850-е гг., — бессмысленное слово, поскольку нет „общественности“». Столетием позже так и не удалось сформировать эффективные политические институты, что означало продолжающееся отсутствие общественности. Как заметил один наблюдатель:
«Жесткая поверхность военного правления либо пестрая картина балансирования и интриг в духе Макиавелли — таковы были две маски аргентинской политики начиная с 1930-х гг. Эти маски, к несчастью, не скрывают за собой какую-то иную реальность, они и есть реальность Аргентины с ее слабым правительством, слабость которого проистекает из нескольких фундаментальных причин… Государство не утвердилось достаточно прочно в качестве последнего арбитра аргентинской общественной жизни. Другие институты, соперничающие за поддержку населения, могут предоставлять высокую степень защиты от диктата государства»100.
До тех пор, пока в такой стране, как Аргентина, будут сохраняться политика переворотов и контрпереворотов и слабое государство, окруженное мощными общественными силами, она будет оставаться политически неразвитой, сколь бы ни было урбанизированным, экономически процветающим и образованным ее население.
И напротив, страна может быть высокоразвитой политически, но при этом весьма отсталой с точки зрения модернизации. Индия, например, всегда считалась образцом слаборазвитого общества. Если оценивать ее по обычным критериям модернизации, она находилась в самом низу лестницы на протяжении всех 1950-х гг.: ВНП на душу населения 75 долларов, 80% неграмотных, более 80% населения, проживающего в сельских районах, 70% рабочей силы занято в сельском хозяйстве, четырнадцать значительных по распространенности языков, глубокие кастовые и религиозные различия. И все же с точки зрения политической институциализации Индия является далеко не отсталой. В этом отношении ей отводят более высокое место не только в сравнении с другими странами Азии, Африки и Латинской Америки, переживающими модернизацию, но и в сравнении со многими более современными европейскими странами. Развитая политическая система обладает сильными и достаточно автономными институтами для выполнения политических функций как на входе, так и на выходе политической системы. Индия вступила в независимость не просто с двумя организациями, но с двумя высокоразвитыми — гибкими, сложноорганизованными, автономными и обладающими внутренним единством — институтами, готовыми к тому, чтобы взять на себя основную ответственность за выполнение этих функций. Национальный конгресс, основанный в 1885 г., был одной из старейших и хорошо организованных политических партий мира; индийская гражданская служба, существующая с начала XIX в., справедливо считается «одной из крупнейших административных систем всех времен»101. Устойчивое, эффективное и демократическое правительство в Индии в первые двадцать лет ее независимости имело своим основанием не столько харизму Неру, сколько именно это институциальное наследие. Кроме того, сравнительно медленные темпы модернизации и социальной мобилизации в Индии были причиной того, что в обществе не возникло запросов и напряжений, с которыми бы не могли справиться партия и бюрократия. Пока эти две организации сохраняли свою институциальную мощь, было бы нелепо представлять Индию как политически слаборазвитое общество вне зависимости оттого, насколько низок здесь душевой доход или насколько высок процент неграмотных.
Практически ни одна из стран, получивших независимость после Второй мировой войны, не была так хорошо подготовлена к самоуправлению, как Индия. В таких странах, как Пакистан и Судан, институциальная эволюция проходила несбалансированно: гражданская и военная бюрократии были более высокоразвиты, чем политические партии, и у военных имелся сильный соблазн занять институциальный вакуум со стороны входа в систему и попытаться выполнять функцию агрегирования интересов. Эта ситуация была, разумеется, знакома и Латинской Америке. В странах, подобных Гватемале, Сальвадору, Перу и Аргентине, как указывал Дж. Джонсон, военные оказались «наиболее организованным институтом страны и, таким образом, в лучшем положении для того, чтобы объективно выражать волю нации», чем политические партии или группы интересов. В другой категории оказалась такая страна, как Северный Вьетнам, который пробивал себе путь к независимости, имея высоко дисциплинированную политическую организацию, но был слаб в административном отношении. В качестве латиноамериканской параллели можно привести Мексику, где, как пишет Джонсон, «не вооруженные силы, а Институционно-революционная партия (ИРП) является наиболее организованным институтом, и партия, а не армия, была объединяющей силой на общенациональном Уровне»102. К еще одной категории, четвертой, относятся такие несчастные страны, как Конго, которые образовались, не имея ни политических, ни административных институтов. Многие из этих новых государств, где ко времени получения независимости не было одного или обоих типов институтов, столкнулись к тому же с высокими темпами социальной мобилизации и быстро растущими требованиями к политической системе.