Политический порядок в меняющихся обществах
Шрифт:
Системы двух или многих соперничающих между собой партий могут характеризоваться высоким уровнем способности расширения и ассимиляции групп, но в меньшей степени способны к концентрации власти и проведению реформ. Политическая конкуренция в двухпартийной системе, к примеру, может способствовать мобилизации новых групп в политическую жизнь и в этом смысле расширению власти системы, но в то же самое время эта мобилизация способствует разделению власти и нарушению существующего в обществе согласия относительно модернизации.
Типичными проявлениями этого были «аграрные (ruralizing) выборы», имевшие место в Турции в 1950 г., на Цейлоне в 1956 г. и в Бирме в 1960 г.7. Однако само по себе существование многопартийной системы еще не гарантирует способности к расширению власти. Расширению способствует конкуренция, а не сама множественность, и бывают политические системы, где много партий, но между ними нет соперничества. Даже при двухпартийной системе могут быть приняты меры, явные (как в Колумбии после 1957 г.) или скрытые, для того чтобы ограничить конкуренцию между партиями и тем самым уменьшить возможность расширения власти системы и включения новых групп. Таким образом, способность как традиционных, так и современных систем проводить реформы и инкорпорировать группы зависит от природы существующих
Традиционные политические системы
Традиционные политические системы различаются по форме и размеру: сельские демократии, города-государства, племенные королевства, патримониальные государства, феодальные образования, абсолютные монархии, бюрократические империи, аристократия, олигархия, теократия. Все множество традиционных государственных образований, которым пришлось столкнуться с вызовами модернизации, можно, однако, разделить на две большие категории в области политического анализа. «Королевства, известные в истории, — писал Макиавелли, — управлялись двояко: либо государем и его слугами, которые в качестве министров по его милости и с его изволения помогают в управлении государством; либо же государем и баронами, которые занимают свое положение не по изволению правителя, а в силу древности своего рода». Макиавелли указывал на турок как на пример первого и на французское государство его дней как на пример последнего. Моска проводил более или менее сходное различие между бюрократическими и феодальными государствами. «Феодальное государство» — это «такой тип политической организации, при котором все исполнительные функции общества — экономические, судебные, административные, военные — осуществляются одновременно одними и теми же индивидами и при этом государство состоит из небольших общественных образований, каждое из которых обладает всеми органами, требуемыми для самодостаточности». В бюрократическом государстве «центральная власть аккумулирует значительную часть общественного богатства посредством налогообложения и использует ее для содержания прежде всего военных учреждений, а затем большего или меньшего числа государственных служб». Аналогичным образом Аптер проводит различие между иерархическими и пирамидальными властными структурами8. Ключевым элементом в этих разграничениях выступает степень концентрации или рассредоточения власти. В качестве двух традиционных исторических форм государственности, которые могут служить наиболее типичными примерами, можно рассматривать бюрократическую империю, с одной стороны, и феодальную систему, с другой.
В централизованном бюрократическом государстве монарх, как утверждал Макиавелли, обладает большей властью, нежели в феодальном государстве. В первом он прямо или косвенно назначает всех должностных лиц, тогда как в последнем должности и власть передаются по наследству среди аристократии. Бюрократическое государство поэтому характеризуется значительной социальной и политической мобильностью — находящиеся на низших ступенях могут достигать высших постов, — тогда как феодальное государство значительно сильнее стратифицировано и люди там редко переходят из одного общественного положения в другое. В бюрократическом государстве «всегда существует более высокая степень специализации государственных функций, чем в феодальном государстве»9. В бюрократическом государстве существует, таким образом, тенденция к разделению функций и концентрации власти, а в феодальном государстве — к слиянию функций и разделению власти. В бюрократическом государстве вся земля часто является собственностью короля, и на практике именно он осуществляет основной контроль за ее распределением. В феодальном государстве собственность на землю обычно рассредоточена и передается по наследству; монарх едва ли может влиять на ее распределение. В бюрократическом государстве король или император есть единственный источник легитимности и власти; в феодальном государстве он делит эти права с аристократией, чья власть над ее вассалами независима от власти монарха. Сущность бюрократического государства составляет однонаправленность передачи полномочий от вышестоящего к подчиненному; сущность феодального государства составляет двусторонняя система взаимных прав и обязанностей между находящимися на разных уровнях социо-политико-военной структуры. Конечно, в эти две категории невозможно втиснуть все известные традиционные политические системы. И все же традиционные государственные системы характеризуются большей или меньшей степенью концентрации власти, и уже тот факт, что эти категории постоянно встречаются в политическом анализе, заставляет предполагать, что они обладают вполне универсальной применимостью.
Помимо указанной дифференциации в терминах общей функциональной специализации и распределения власти, традиционные политические системы могут различаться между собой в отношении той роли, которую в них играет монарх. В некоторых государствах, бюрократических или феодальных, роль монарха может быть пассивной. Он царствует, а не правит, но ни суверенитет народа, ни партийный суверенитет как принцип не принимаются, и ни тот ни другой не институциализованы в электоральных процедурах, партийных или парламентских формах. Король остается главным источником легитимности, но подлинная власть принадлежит бюрократической или феодальной олигархии, действующей от его имени. Таиланд и Лаос были олигархическими монархиями в середине XX в.; Япония — в XIX и начале XX вв. В других традиционных государствах, бюрократических или феодальных, монарх может играть активную роль. Он не только главный источник легитимности, но к тому же он и царствует, и правит. Правящая монархия — необязательно абсолютная монархия. Правительство может делить реальную власть с другими институтами и группами, но во всех случаях монарх также играет активную, действенную политическую роль в процессе управления. XX в. явил широкий диапазон правящих монархий — от таких, которые приближаются к абсолютистской модели (например, Эфиопия и Саудовская Аравия), до таких, где на монарха наложены некоторые институционные и конституционные ограничения (например, Иран и Афганистан), и, наконец, таких, где могут иметь место активное соперничество и сотрудничество между монархом, с одной стороны, и армией, парламентом и политическими партиями, с другой (Марокко, Греция).
Таблица 3.2. Традиционные политические системы
И олигархическая монархия, и правящая монархия являются, конечно же, традиционными политическими системами, и их, следовательно, нужно отличать от современных парламентских монархий. В последних монарх царствует, но конечный источник легитимности заключен не в нем, а в народе. Монарх есть глава государства, символ национальной преемственности, идентичности и единства. Реальная власть управления принадлежит кабинету, образуемому политическими партиями и ответственному перед всенародно избранным парламентом. Реальная власть монарха обычно ограничена правом проявлять свою волю при выборе премьер-министра в ситуации, когда ни один из лидеров или ни одна из партий не обладает явно выраженным большинством голосов в парламенте. Речь, разумеется, идет о хорошо знакомой форме конституционной монархии, существующей в Британском Содружестве, Нидерландах, Скандинавии и современной Японии.
Характер изменений, посредством которых в этих политических системах различного типа проводились общественные реформы и осуществлялось включение групп в политическую жизнь общества, можно в полной мере наблюдать на примере эволюции исторических бюрократических империй Европы и Азии (Российской, Османской, Китайской) и эволюции европейских монархий с эпохи Средних веков до конца XIX в. Уроки, которые можно извлечь из такого рода исследования, представляют не только исторический интерес. Дело в том, что опыт традиционных монархий помогает понять многие из проблем политической модернизации, с которыми в менее драматической форме сталкиваются и государства других типов. Кроме того, в современном мире сохраняется еще ряд архаических и довольно-таки экзотических политических систем, в которых носителями легитимности и власти остаются в значительной мере традиционные институты наследственной монархии. Многие из этих монархий существуют сегодня в странах, которые вступают в период быстрых социальных, экономических и культурных перемен. Одна из задач нашего анализа состоит в изучении проблем, которые в процессе модернизации встают перед такими традиционными политическими системами. В какой мере короли суть обреченные реликты уходящей исторической эпохи? Могут ли монархические системы справляться с проблемами модернизации? Какова вероятность политической эволюции таких режимов в направлении демократии, диктатуры или революции?
Таблица 3.3. Типы существующих монархий
В 1960-е гг. пятнадцать из существовавших с мире суверенных государств были правящими или олигархическими монархиями; остаточные формы племенных монархий сохранялись также в Уганде, Бурунди, Лесото и, вероятно, в других странах Африки. Среди ведущих стран мира традиционных монархий не было, но Иран, Эфиопия и Таиланд имели население по 20 миллионов человек, а всего в условиях политических систем такого типа в мире жило около 150 миллионов человек. В сравнении с другими слаборазвитыми странами монархии в основном стояли невысоко по большинству показателей социального и экономического развития. Правда, в 1957 г. по душевому доходу и богатейшая страна мира (Кувейт, 2900 долларов США), и беднейшая (Непал, 45 долларов США) были правящими монархиями. Но в целом картина была совершенно иной. В восьми из 14 традиционных монархий душевой национальный доход составлял 100 и менее долларов, в четырех от 100 до 200 долларов и только в двух он превышал 200 долларов. Сходным образом, только в двух из 14 традиционных монархий более половины населения были грамотны, при том, что в десяти грамотными были менее 20% населения. В одиннадцати из 14 менее четверти населения жили в городах с населением больше 20 000 человек, а в восьми странах в городах такой величины жило менее 10% населения10.
При том, что традиционные монархии в типичном случае находились на низких уровнях экономического и социального развития, они в то же время, как правило, меньше страдали от проблем национальной идентичности и национальной интеграции, чем большинство слаборазвитых стран. Правящие монархии либо вовсе не знали колониального правления, либо имели лишь косвенный или кратковременный опыт такого правления. Они обычно располагались в тех регионах, где сталкивались между собой империалистические устремления крупных держав, что создавало ситуацию взаимного сдерживания, позволявшую этим малым монархическим государствам сохранять свою, хотя и непрочную, независимость. Таиланд оказался между англичанами и французами, Непал между Китаем и Индией, Афганистан и Иран между англичанами и русскими, Эфиопия на перекрестье английского, французского и итальянского империализма. Колониальный опыт Ливии и Марокко был до некоторой степени ограничен соперничеством между Великобританией и Италией, с одной стороны, и Францией и Испанией, с другой. Большинство других традиционных монархий находятся на Аравийском полуострове, на большой части которого отсутствовало эффективное управление как со стороны Османской империи, так и со стороны европейских держав. В некоторых случаях, как, например, в случае Эфиопии, Таиланда и Ирана, можно говорить о непрерывном существовании монархии на протяжении столетий. Хотя на территории некоторых традиционных монархий проживали значительные этнические меньшинства, даже проблемы национальной интеграции решались здесь сравнительно проще, чем в большинстве стран Азии и Африки. Одной из ключевых проблем для традиционных монархий было, таким образом, то, как им сохранить преимущество, которое им давали независимость и национальные институты, в условиях быстрых социальных и экономических изменений и такого роста политической активности населения, которому не отвечали возможности существующих институтов.
Традиционные монархии, таким образом, ставят перед исследователем политического развития интересные проблемы. Более того, их судьба представляет интерес и для действующих политиков. Как следствие исторических условий, связанных с их длительной независимостью, многие традиционные монархии приобретали особое стратегическое значение. В тот или иной период холодной войны в центре оказывались Греция, Иран, Афганистан, Таиланд и Лаос. В Марокко, Ливии, Саудовской Аравии, Эфиопии и Таиланде размещались важные американские базы. Кроме того, большинство традиционных монархий были в холодной войне на стороне Запада. США были поэтому очень небезразличны к их будущему политическому развитию. Приход на смену их политическому строю революций, хаоса, нестабильности или радикальных националистических режимов очевидным образом меньше соответствовал американским национальным интересам, чем мирная эволюция монархий. Наконец, хотя традиционные монархии в целом не богаче и не беднее природными ресурсами, чем другие развивающиеся страны, они играют ключевую роль в производстве одного из важнейших ресурсов современной экономики. От одной пятой до четверти мировой нефти поступает из стран, где монарх и правит, и царствует.