Политическое лидерство. Путь к всеобъемлющему анализу
Шрифт:
Однако тип воздействия на лидерство и «искусственных», и естественных механизмов один и тот же. Например, «искусственные» механизмы используются для ограничения власти лидеров чаще, чем естественные механизмы, хотя последние тоже могут служить ослаблению роли лидеров в некоторых областях, правда, скорее случайно, чем преднамеренно. Поэтому необходимо рассмотреть весь спектр ситуаций, которые могут возникнуть — от тех, когда «искусственные» структуры слабы и почти не существуют, до тех, где они высокоразвиты. Такой анализ нужен для того, чтобы выяснить, зависит ли влияние лидеров в первую очередь от существования того или иного типа институциональных механизмов.
Общенациональное
Во-первых, может быть значительно усилен личный статус лидера, поскольку условия его руководства никак не ограничены. Конечно, зачастую при отсутствии конституционных, законодательных ограничений традиционные механизмы в известной мере ограничивают власть лидеров.
Но может не быть вообще никаких ограничений; в таком случае статус и личное положение лидеров есть лишь результат особой ситуации и особой личности. Это происходит нередко даже в современном мире, где абсолютные монархии пребывают в полном упадке. Пример неограниченного статуса — лидер, чей приход к власти и руководство основаны на механизмах, прежде не существовавших. Многие военные, взявшие власть в результате путча, относится к этой категории. В подобной ситуации заранее не известны ни будущий преемник власти, ни продолжительность его правления [19] .
19
Blondel J. World Leaders. — L., 1980. P. 157.
Поэтому персональный статус лидера может быть совершенно не отрегулирован; но гораздо чаще отношения между лидером и его окружением не ограничиваются прежними механизмами. Может не быть никаких норм или традиций, определяющих, кто станет членом правительства, как долго оно будет находиться у власти, какими будут его права и отношения с лидером. Конечно, существуют неписанные правила: скажем, лица, пришедшие к власти в результате путча, могут счесть себя обязанными включить в правительство некоторых из своих сторонников по путчу. Но такая ситуация не продолжительна: позже абсолютный властитель может сместить министров своей волей и заменить их по своему усмотрению. Созданный прежде военный или революционный совет может быть впоследствии распущен. Как правило, даже в условиях солее «стабильных» режимов часто отсутствуют нормы и традиции, обязывающие лидеров назначать конкретных должностных лиц. Практически же многие лидеры отнюдь не лишены возможности по собственной воле формировать свое окружение, более того, отношения между лидером и его окружением не регулируются никакими нормами.
Лидеры лишены подобной свободы по отношению к бюрократии и всему населению. Они не могут произвольно назначать государственных чиновников, по своему желанию организовывать работу всей бюрократической машины. Конечно, они в праве смещать или продвигать отдельных должностных лиц, особенно высшего звена, вносить изменения в методы деятельности бюрократии. Но эту свободу естественным образом ограничивает совокупность важных факторов. Во-первых, ввиду практической невозможности сместить всю бюрократию лидеры явно и в большой мере зависят от способностей имеющегося персонала. Во-вторых, любые изменения несут в себе как пользу, так и вред: бюрократия не может быть опрокинута без определенных потерь в ее эффективности, по крайней мере, на некоторое время. В-третьих, самое важное состоит в том, что лидеры постоянно зависят от бюрократии, прежней или реформированной. Им приходится мириться с отсрочками, конфликтами и трудностями в реализации решений.
Итак, бюрократия порождает неизбежные ограничения власти лидера. В свою очередь, отсутствие устойчивых политических процедур не дает лидерам полной свободы в их отношениях с населением, напротив, может ослабить воздействие и влияние на него. Естественные узы, объединяющие людей, в этом смысле могут представлять собой серьезное препятствие.
Возможность влияния лидеров в контексте «искусственных» структур
При наличии «искусственных» институтов и механизмов баланс плюсов и минусов становится иным. В целом «искусственные» механизмы ограничивают свободу руководителей в плане их персонального статуса, равно как в плане подбора своего окружения и контроля над ним (правда, последнее случается далеко не всегда); с другой стороны, они могут расширить возможности лидеров по отношению к бюрократии, зачастую усиливают их прямое влияние на население.
«Искусственные» механизмы во многих случаях возникают в ответ на требование уменьшить роль общенационального исполнительного руководства; вследствие этого одной из главных целей создания «искусственных» механизмов является менее высокий и менее прочный статус главы руководства.
Эффект конституционных и других «искусственных» норм может быть весьма неодинаков в плане власти лидеров над бюрократией. Конечно, типично положение, когда лидеры менее свободны в выборе, продвижении и смещении государственных чиновников в силу сложности соответствующих процедур. Таким образом, потенциальное влияние лидеров уменьшается. Но, одновременно, эти же процедуры ограничивают произвол в действиях чиновников. Развитие «esprit de corps» (корпоративного духа) является плодом идеологии лояльности государству; если эта лояльность не может быть направлена на личность лидера как таковую, она может помочь ему косвенным образом. Более того, переменный фактор может быть и иным, самое главное — техническое умение и организационная эффективность бюрократии, и эти качества должны усиливаться с развитием более структурированных механизмов.
Наконец, существование «искусственных» структур усиливает влияние лидера на население. Они централизуют общество и усиливают государство. Однако их эффект не следует преувеличивать. При необходимости лидеры могут создать каналы для установления прямых связей с населением с помощью политических партий.
Не все «искусственные» структуры упрочивают положение лидеров, некоторые — как уже было сказано — предназначены для сокращения полномочий лидеров: парламенты и конгрессы — на общенациональном уровне, другие выборные органы — на региональном и местном уровнях. Но эти институты придают политике общенациональное звучание и способствуют упадку структур, существовавших как бы вне государства и, следовательно, вне общенационального лидерства. Так что и эти конституционные институты лидеры могут использовать во благо себе.
Развитие государства, таким образом, способствует возрастанию влияния лидеров на население. Лидеры получают больше возможностей для давления во имя реализации своих целей.
Итак, несмотря на то, что в современных институциональных системах лидеры испытывают немалые ограничения, они все же обладают большим потенциалом действий. Законы и регуляторы — это механизмы, которые могут быть использованы для определения сферы действий, перемен, в то время как бюрократия, партии и другие группы могут помочь в их реализации. Поэтому общенациональные политические лидеры отнюдь не «остаются не у дел» со вступлением в действие «искусственных» институциональных механизмов, хотя их влияние по некоторым аспектам падает.
То, что лидеры теряют во влиянии и в полномочиях по управлению персоналом, часто компенсируется увеличением свободы маневра в сущностных вопросах.
Статус лидеров и влияние лидерства
Ограничения статуса лидеров обусловлены в первую очередь конституционными и правовыми нормами; эти ограничения могут заметно варьироваться в зависимости от поставленной цели: так, например, жизнь лидера не должна слишком отличаться от жизни рядового человека; частая ротация в верхах призвана расширить возможности претендентов (в Швейцарии, согласно этому принципу, каждый год меняется президент).