Россия в исторических портретах
Шрифт:
Губернское управление. Областное управление при Николае I осталось на прежних основаниях, даже в прежнем виде; оно не было усложнено, подобно центральному; подверглось некоторым изменениям только управление сословное, дворянское. Как мы знаем, дворянству было предоставлено учреждениями 1775 г. решительное господство в местном управлении.
При императоре Павле упразднены были некоторые из судебных и губернских учреждений. При Александре было даже несколько расширено участие дворянства в местном управлении. Не передавая всех подробностей, укажу, что по учреждениям 1775 г. Судебные палаты (Уголовная и Гражданская, служившие высшей инстанцией для сословных высших учреждений, например губернского магистрата, верхнего земского суда) не имели сословного характера, состояли из членов от короны. По закону 1780 г. предоставлено было дворянству и купечеству выбирать по два заседателя в обе палаты, которые действовали вместе с председателем и советником от короны. По закону 1831 г. дворянству предоставлено было право выбирать председателей обеих палат. Таким образом, и общий суд, несословный, в губернии отдан был в распоряжение дворянства, но зато было ограничено право участия дворянства в губернском управлении установлением ценза. В губернских
Положение 1831 г. точнее определяло участие дворян в съездах и выборах: именно, одни дворяне могли участвовать в съездах с голосом, другие – без голоса. Право участвовать с голосом имел потомственный дворянин, достигший 21 года, имевший недвижимую собственность в губернии, получивший на действительной службе, по крайней мере, чин 14-го класса или служивший три года по дворянским выборам, – вот главные условия. Не удовлетворявшие им потомственные дворяне участвовали в съездах без голоса. Притом и право голоса было двоякое. Одни дворяне подавали голос во всех делах, обсуждавшихся в собрании; другие – во всех, кроме выборов. Право участвовать во всех делах и в выборах предоставлено было потомственным дворянам, которые имели в губернии не менее 100 душ крестьян или не менее 3 тыс. десятин удобной, хотя и незаселенной, земли. Голос во всех делах, кроме выбора, принадлежал потомственным дворянам, которые имели в губернии менее 100 душ или 3 тыс. десятин земли. Один разряд дворян имел непосредственное право голоса, другой – посредственный голос через уполномоченных; именно мелкие участки складывались в одно, так чтобы их совокупность составляла нормальный участок в 100 душ, и выбирали одного уполномоченного на дворянский съезд. Законом 1837 г. усложнено было устройство земской полиции, как известно, руководимой дворянством. Исправник, начальник уездной полиции, действовал по-прежнему, но каждый уезд разделен на станы, и во главе стана поставлен был становой. Становой – коронный чиновник, который назначается губернским управлением только по рекомендации Дворянского собрания. Принимая во внимание все перемены, внесенные в губернское управление, следует сказать, что влияние дворянства на местное управление не было усилено; расширено было участие, но вместе и ослаблено введением цензов и сочетанием выборных должностей с коронными. До сих пор дворянство было руководящим классом в местном управлении; со времени издания законов 1831 и 1837 гг. дворянство стало вспомогательным средством коронной администрации, полицейским орудием правительства.
Вот и все важные перемены, какие были внесены в центральное и губернское управление. Легко заметить, что этими переменами нарушено было равновесие между тем и другим; центральное управление было страшно расширено, и в нем получила необыкновенное развитие канцелярия; местное управление осталось в прежней форме. Если мы представим усиленную деятельность, какая внесена была императором в учреждения, то нам будет понятен главный недостаток управления. Все дела велись канцелярским порядком, через бумагу; размноженные центральные учреждения ежегодно выбрасывали в канцелярии, палаты десятки, сотни тысяч бумаг, по которым эти палаты и канцелярии должны были чинить исполнение. Этот непрерывный бумажный поток, лившийся из центра в губернии, наводнял местные учреждения, отнимал у них всякую возможность обсуждать дела. Все торопились очищать их. Не исполнить дело, а «очистить» бумагу – вот что стало задачей местной администрации; все цели общественного порядка, который охранялся администрацией, свелись к опрятному содержанию писаного листа бумаги; общество и его интересы отодвинулись перед чиновником далеко на задний план.
Все управление представляло громадный и не совсем правильный механизм, который без устали работал, но который был гораздо шире, тяжелее наверху, чем внизу, так что нижние части и колеса подвергались опасности треснуть от слишком усиленной деятельности в верхних. Чем больше развивался такой механизм, тем менее оставалось у руководителей его возможности следить за действием его частей. Никакой механизм не мог усмотреть за работой всех колес, их ломкой и своевременной починкой. Таким образом, руководство делами уходило с центра вниз; каждый министр мог только, посмотрев на всю эту громадную машину государственного порядка, махнуть рукой и предоставить все воле случая; настоящими двигателями этого порядка стали низшие чиновники, которые очищали бумаги. Этот недостаток и выражен был самим наблюдательным императором, который сказал раз, что Россией правит не император, а столоначальники. Такой вид представляло здание бюрократизма, как оно было поставлено в это царствование, т. е. как оно было тогда завершено.
Рост бюрократии. Достиг ли этот бюрократический механизм государственной цели лучше, чем прежде, на это дает простой ответ одна цифра. В начале царствования император пришел в ужас, узнав, что только по ведомству юстиции во всех служебных местах им произведено 2 800 тыс. дел. В 1842 г. министр юстиции представил государю отчет, в котором значилось, что во всех служебных местах империи не очищено еще 33 млн дел, которые изложены по меньшей мере на 33 млн писаных листов. Вот каких результатов достигло бюрократическое здание, завершенное в это царствование. Накопление бумаг, однако, вовсе не улучшило исправности и отчетности учреждений. Под покровом канцелярской тайны совершались дела, которые даже теперь кажутся чистыми сказками. В конце 20-х годов и в начале 30-х производилось одно громадное дело о некоем откупщике. Это дело вели 15 для того назначенных секретарей, не считая писцов; дело разрасталось до ужасающих размеров, нескольких сотен тысяч листов. Один экстракт дела, приготовленный для доклада, изложен был на 15 тыс. листов. Велено было, наконец, эти бумаги собрать и препроводить из Московского департамента в Петербург. Наняли несколько десятков подвод и, нагрузив дело, отправили его в Петербург, но оно все, до последнего листа, пропало без вести, так что никакой исправник, никакой становой не могли ничего сделать, несмотря на строжайший приказ Сената; пропали листы, подводы и извозчики.
Столь развитой правительственный механизм требовал множество рабочих рук. Царствование Николая I было временем развития чиновничества, знати, табели о рангах. К сожалению, мы не имеем точных статистических данных, чтобы судить о размножении чиновничества; можно только понять, чего стоило казне содержание этого административного рабочего люда. Сверх окладов, за особые заслуги, чиновникам раздавали из казенных земель аренды обыкновенно на 12 лет, как делается и доселе. До 1844 г. аренд выдавалось ежегодно разным чиновникам [на] 30 тыс. [руб.]; определяя поземельный доход по 4 %, мы найдем, что арендная сумма равнялась 750 млн руб. (это только добавочное вознаграждение чиновникам). Кроме того, чиновникам раздавали за заслуги в собственность незаселенные, но доходные казенные земли и угодья; до 1844 г. таких земель было роздано свыше миллиона десятин. Вот что стоило государству содержание той администрации, которая умела терять дела, изложенные на нескольких сотнях тысяч листов.
Александр II
Очерк важнейших реформ. На 18 февраля 1855 г., т. е. дне смерти императора Николая, можно положить конечный рубеж целого периода нашей истории, который начался с воцарением новой династии после Смутного времени. В этот период действовали известные начала, которые служили основанием нашей политической и общественной жизни. С 18 февраля 1855 г. начинается новый период, в который выступают иные начала жизни. Начала эти мы знаем, знаем их происхождение и свойства, но не знаем их последствий, а потому они не могут быть предметом исторического изучения. Однако в это время, с 18 февраля 1855 г., разрешены некоторые вопросы, поставленные еще в предшествующий период. Мы видели, как эти вопросы ставились, какими потребностями была вызвана их постановка; нам нужно узнать, по крайней мере, как они были разрешены. То, о чем я хочу сказать, т. е. краткий очерк важнейших реформ Александра II, будет только пояснением того, что мы изучали в предшествующем периоде.
Мы знаем, какими двумя чертами характеризуется наш политический и общественный быт в предшествовавший период. Эти черты были: невольный обязательный труд в пользу государства всех сословий; с половины XVIII в. этот обязательный крепостной труд остался только на одном крестьянском сословии. Далее, другой чертой, характеризующей жизнь этого периода, было разобщение этих сословий, прекращение их совместной политической деятельности. С половины или с конца XVIII столетия ходом дел поставлены были два коренных вопроса, от разрешения которых зависело правильное устройство политического и хозяйственного быта России: 1) об освобождении от обязательного крепостного труда крестьянского населения и 2) о восстановлении прерванной прежде совместной деятельности сословий в делах политических и хозяйственных. Эти два коренных вопроса и были разрешены известным образом в царствование Александра II. Первый был разрешен освобождением крестьян с землею; второй – введением земских учреждений.
Теперь нельзя историку изложить ни той, ни другой реформы: для этого еще нет достаточных исторических данных, по которым он мог бы судить о значении той или другой реформы. Ни та, ни другая не обнаружили своих последствий, а исторические факты ценятся главным образом по своим последствиям. Итак, я изложу не историю, а короткий очерк хода и сущности той и другой реформ.
Вступление на престол. Таково было положение дел, когда 19 февраля 1855 г. вступил на престол новый император. Он был известен за представителя дворянских привилегий, и первые акты его царствования поддерживали в дворянском обществе это убеждение. Актами этими было выражено и подчеркнуто намерение нового правительства нерушимо охранять дворянские права. Вот почему желавшие развязки тяжелого вопроса мало ждали от нового царствования. Пока правительство было отвлечено внешней борьбой, доставшейся по наследству от прежнего царствования. Наконец, 18 марта 1856 г. был заключен Парижский мир. В этот промежуток некоторые сравнительные перемены еще более убедили дворянство, что его права останутся неприкосновенными. При воцарении нового императора министром внутренних дел был Бибиков. Некогда он был на должности генерал-губернатора Западной Руси, т. е. в Киевской и прилежащих губерниях. Он показал себя приверженцем крестьянских интересов. Тогда он выработал в Западной и Юго-Западной Руси известные свои инвентари, т. е. акты, которыми определялось по каждому имению, сколько крестьяне должны платить или работать на помещика. Инвентари, таким образом, стесняли произвол землевладельцев по отношению к крестьянам. Инвентари произвели сильный ропот в западнорусском дворянстве. Вскоре по вступлении нового императора на престол, в августе 1855 г., Бибиков, всегда неприятный Александру, был удален, и на место его был назначен министром внутренних дел человек, равнодушный к вопросу и считавшийся другом дворян, – Ланской. Бибиков, стесняя произвол дворян, на министерском посту настоял, чтобы исправники, которые прежде выбирались дворянством, назначались от короны. В начале нового царствования этот закон был отменен, и уездная полиция опять была возвращена дворянству в лице выборного исправника. Итак, дворянское общество остановилось на мысли, что новое царствование будет царствованием дворянским, и довольно спокойно встретило манифест о мире, который призывал общество «к устранению вкравшихся в нем недостатков». Это принято было за фразы, которые писались из приличия, а не за программу нового царствования.
Подготовка крестьянской реформы. Вдруг случилось нечто необычное. В марте 1856 г., т. е. вскоре по заключении мира, император отправился в Москву. Здешний генерал-губернатор, известный крепостник граф Закревский, ходатайствовал перед императором о желании местного дворянства представиться государю по поводу распространившегося среди него слуха, что правительство замышляет отмену крепостного права. Император принял московского губернского предводителя дворянства князя Щербатова с уездными представителями и вот что приблизительно сказал им: «Между вами распространился слух, что я хочу отменить крепостное право. Я не имею намерения сделать это теперь, но вы сами понимаете, что существующий порядок владения душами не может остаться неизменным. Скажите это своим дворянам, чтобы они подумали, как это сделать». Эти слова, как громом, поразили слушателей, а потом и все дворянство, а дворяне только что надеялись укрепить свои права и с такой надеждой готовились встретить коронацию, назначенную на август того года. Новый министр – Ланской – обратился к императору за справкой, что значат его московские слова. Император отвечал, что он не желает, чтобы эти слова остались без последствий. Тогда в Министерстве внутренних дел начались подготовительные работы, цель которых еще пока не была выяснена.